ЦИФРОВАЯ БИБЛИОТЕКА УКРАИНЫ | ELIB.ORG.UA


(мы переехали!) Ukrainian flag (little) ELIBRARY.COM.UA - Украинская библиотека №1

Институциональные особенности российской экономики. АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИИ (О НЕОБХОДИМОСТИ УЖЕСТОЧЕНИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ УСЛОВИЙ)

АвторДАТА ПУБЛИКАЦИИ: 21 октября 2007
АвторОПУБЛИКОВАЛ: Администратор
АвторРУБРИКА: - КРИТИКА РЕФОРМ




Институциональные особенности российской экономики. АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИИ (О НЕОБХОДИМОСТИ УЖЕСТОЧЕНИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ УСЛОВИЙ)
Автор: В. КРЮКОВ


В. КРЮКОВ, доктор экономических наук, зав. сектором Института экономики и организации промышленного производства СО РАН

Институциональная среда в России и мире

Во многих странах ресурсы недр находятся в государственной собственности, в то время как основные активы, расположенные на поверхности, являются в большинстве случаев собственностью акционеров компаний, обладающих правом пользования конкретными участками недр. Устойчивое функционирование данной сложной социальной и производственно-экономической системы зависит от полноты и эффективности совокупности институтов, действующих в этой области. Опыт ведущих индустриально развитых стран, выступающих одновременно крупными недропользователями (в частности, Австралии, Великобритании, Канады, Норвегии, США), свидетельствует о том, что либеральная система институтов в сфере отношений собственности, регулирующая хозяйственный оборот обычных активов, дополняется разветвленной системой норм, правил и процедур, жестко регламентирующих использование ресурсов недр. Тем самым государство не только обеспечивает защиту своих прав как их собственника, но и формирует условия и предпосылки для того, чтобы процессы освоения и использования невозобновляемых полезных ископаемых отвечали общественным интересам.

Современная ситуация в сфере недропользования в России, напротив, служит иллюстрацией того, к чему может привести неполнота системы как базовых, так и комплементарных институтов, определяющих нормы, правила и процедуры вовлечения ресурсов недр в хозяйственный оборот. В результате в стране в процессе освоения и использования минерально-сырьевых ресурсов до настоящего времени учитываются интересы не столько общества, сколько владельцев контрольных пакетов компаний-недропользователей1 . В последние два года


--------------------------------------------------------------------------------

1 Крюков В., Шмат В. Инновационный процесс в нефтедобыче и народнохозяйственные интересы: гармонизирующий потенциал институционального подхода в госрегулировании отрасли // Российский экономический журнал. 2005. N 3.

стр. 86


--------------------------------------------------------------------------------

государство все больше осознает остроту данной проблемы: с одной стороны, оно стремится закрепить свои права собственника в ряде нефтегазовых компаний, а с другой - предпринимает усилия по изменению нормативно-правовой базы (принят закон РФ "О техническом регулировании", подготовлена новая версия закона РФ "О недрах", обсуждаются меры по корректировке налогообложения в минерально-сырьевом секторе и т.д.).

Противоречия и непоследовательность в становлении модели государственного устройства и несовершенство институтов в сфере освоения и использования ресурсов углеводородного сырья привели к тому, что в России в 1990-е годы сложились чрезвычайно мягкие институциональные условия. Совокупность норм, правил и процедур (а следовательно, и присущая им организационная структура) позволяет недропользователям рассчитывать на получение стабильно высокой и устойчивой прибыли (несмотря на наличие объективных неблагоприятных условий для процессов воспроизводства в минерально-сырьевом секторе). Мягкие институциональные условия предопределяют формирование мягких бюджетных ограничений (то есть конкретных способов "спасения и обеспечения жизнеспособности предприятий"2 ), содействующих успешному функционированию подавляющего большинства компаний-недропользователей (в данном случае речь идет прежде всего о нефтегазовом секторе). Это подтверждает вывод о том, что "подобный феномен может возникнуть и в другой экономической среде, даже если последняя базируется исключительно на праве частной собственности"3 .

К числу важных особенностей институциональных систем (или ресурсных режимов), связанных с освоением и использованием минерально-сырьевых ресурсов, в развитых индустриальных странах можно отнести:

- доминирование критериев социально-экономической эффективности при определении направлений вовлечения в хозяйственный оборот ресурсов углеводородного сырья (при этом государство как собственник недр далеко не всегда ориентируется на чисто коммерческие критерии эффективности);

- наличие развернутого свода норм и правил, регламентирующих технические и геологические аспекты освоения и использования ресурсов углеводородного сырья (в Канаде, например, "Правила по нефтегазовому бурению" и "Правила по добыче и рациональному использованию запасов нефти и газа" содержат детальные требования к осуществлению указанной деятельности в соответствующих областях технического регулирования), ясность и непротиворечивость правил и процедур, определяющих особенности освоения и вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов;

- существование разветвленной системы процедур, обеспечивающих решение проблемы общественного выбора (механизмы реализации, которые, как правило, представляют собой различные формы и


--------------------------------------------------------------------------------

2 Корнаи Я., Маскин Э., Ролан Ж. Осмысливая феномен мягких бюджетных ограничений // Вопросы экономики. 2004. N 11. С. 15.

3 Там же. С. 9.

стр. 87


--------------------------------------------------------------------------------

способы участия в разрешении конфликтных ситуаций не только представителей органов власти и недропользователей, но и общественных движений и организаций);

- регулирование отношений между государством и недропользователем на основе норм гражданского права;

- стабильность условий предоставления прав на пользование недрами.

Как показывает мировой опыт, с приобретением навыков применения тех или иных правил и процедур в сфере регулирования нефтегазовых операций последние во все большей степени формируются на основе не прямых указаний, а обобщения и распространения прецедентов "лучшей практики". Тем самым институциональная система (или ресурсный режим) эволюционирует по мере не только изменения характеристик активов (особенно в связи с переходом ресурсодобывающих провинций на стадию зрелости из-за истощения запасов полезных ископаемых), но и накопления опыта и формирования устойчивых "специфических знаний организации" ("рутин" - по определению Р. Нельсона и С. Уинтера4 ).

К числу важнейших особенностей институциональной среды в минерально-сырьевой отрасли России (и прежде всего в ее нефтегазовой отрасли) следует отнести:

- отсутствие приоритетов и явной направленности в формировании и изменении данной институциональной системы;

- слабую взаимозависимость различных ее разделов, например, блоков, связанных с формированием правил и стандартов пользования недрами и с разгосударствлением (приватизацией) активов нефтегазодобывающих компаний, а также с формированием принципов и правил в сфере налогообложения;

- недостаточное внимание к вопросам разрешения конфликтных ситуаций, принятию социально ориентированных решений в сфере недропользования;

- фискальный уклон основного блока правил по регулированию деятельности недропользователей (максимизация поступлений в государственный бюджет), что приводит к ориентации на достижение не социально обусловленных темпов отбора запасов, а наивысших темпов освоения и разработки месторождений углеводородов;

- отсутствие взаимосвязи в рамках отдельных блоков системы (например, противоречия и нестыковки законодательства о недрах и о соглашениях о разделе продукции).

При формировании системы институтов, обеспечивающих функционирование сферы недропользования в период перехода от централизованно управляемой экономики к рыночной, особое значение имеет учет системной специфики активов минерально-сырьевого сектора. Только по мере изменения характеристик основных активов (формирования более развитой и более разнообразной по способам реализации, например, добытых углеводородов производственной инфраструктуры) целесообразно замещать инструменты реализации норм и


--------------------------------------------------------------------------------

4 Нельсон Р., Уинтер С. Эволюционная теория экономических изменений. М.: ЗАО "Финстатинформ", 2000.

стр. 88


--------------------------------------------------------------------------------

правил, базирующиеся на указаниях, инструментами, опирающимися на стимулирование (то есть с учетом ослабления монопольного положения собственников ранее созданных объектов инфраструктуры).

Мы разделяем точку зрения В. Тамбовцева5 , согласно которой в рамках чисто экономического подхода к определению причин институциональных изменений игнорируются не только политические факторы, но и значимость перераспределения богатства, обусловленного решениями, принимаемыми в институциональной области. Изменение институциональной системы в сфере недропользования в России начиная с конца 1980-х годов подтверждает указанный тезис. Уменьшение роли регионов в решении вопросов предоставления прав на пользование недрами, а также их отстранение от мониторинга условий пользования недрами свидетельствуют о том, что здесь преобладали политические соображения.

Процесс формирования институциональной системы в нефтегазовом секторе происходит в значительной мере спонтанно, под влиянием доминирующих групп акторов (прежде всего представляющих интересы крупных финансово-промышленных конгломератов). Можно выделить три его этапа:

- 1990 - 1997 гг. - период формирования основ рыночно ориентированной системы недропользования (принятие закона РФ "О недрах", закона РФ "О соглашениях о разделе продукции" и пр.); именно в это время получают "права гражданства" инициативы регионов в данной области; предпринимаются попытки учета особенностей разведки, освоения и разработки различных по качеству запасов и географическому положению месторождений полезных ископаемых;

- 1998 - 2001 гг. - усиление влияния на процессы формирования и реализации норм и правил в сфере недропользования вертикально интегрированных бизнес-групп и финансово-олигархических конгломератов (наиболее яркое свидетельство - активное лоббирование НК ЮКОС введения налога на добычу полезных ископаемых и принятия по нему "плоской" шкалы);

- с 2002 г. по настоящее время - разработка нового базового законодательства в сфере недропользования, в большей степени отвечающего потребностям реализации национальных экономических приоритетов (при этом существенно ограничиваются права и полномочия регионов).

В законе РФ "О недрах" не только сформулированы основные принципы законодательства о недропользовании, но и намечены реальные пути включения минерально-сырьевых ресурсов в систему формирующихся рыночных экономических отношений. Последующие редакции данного закона в течение почти 10 лет лишь дополняли и уточняли его положения. В процессе реформ и политических преобразований в России конца 1980 - начала 1990-х годов базовый институт, характеризующий право собственности на недра, был


--------------------------------------------------------------------------------

5 Тамбовцев В. Л. Теории институциональных изменений: Лекция, прочитанная для участников научно-практического семинара "Институциональная теория и ее практическое применение в постсоветской экономике". Новосибирск: ИППК при НГУ, июнь 2004.

стр. 89


--------------------------------------------------------------------------------

сформирован на основе так называемого "принципа совместного ведения". В то же время правила и процедуры, обеспечивающие реализацию этого права, не были определены. В итоге указанный принцип был квалифицирован как недееспособный. С началом проведения административной реформы в 2001 г. в закон РФ "О недрах" был внесен ряд концептуальных изменений, которые фактически отменили действие принципа совместного ведения:

- в 2001 г. были приняты поправки, принципиально изменившие систему платежей при пользовании недрами. Вместо роялти и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы был введен налог на добычу полезных ископаемых, при этом большая часть поступлений от него применительно к нефти и газу стала направляться в федеральный бюджет;

- в 2004 г. в распределении полномочий в сфере регулирования отношений недропользования между федеральным и региональным уровнями произошли серьезные изменения. Полномочия федерального органа управления государственным фондом недр существенно расширились. Принятие всех важнейших решений в данной сфере было сосредоточено на федеральном уровне.

Значительное число компаний, созданных в ходе реформирования и приватизации активов нефтегазового сектора (прежде всего занявших доминирующие позиции в этом секторе России), получили возможность практически свободно распоряжаться природно-ресурсным потенциалом, предоставленным им при переоформлении прав на пользование недрами (по ранее разрабатываемым месторождениям), а также по итогам конкурсов (аукционов) по новым участкам недр. В лицензиях на право пользования недрами требования к процессу освоения и использования участков недр были сформулированы в самой общей форме - в качестве основных показателей установлены объем добычи углеводородов и период "выхода" месторождения на данный уровень добычи.

В составе Министерства топлива и энергетики РФ действовала Центральная комиссия по разработке нефтяных месторождений (ЦКР), к важнейшим функциям которой относились рассмотрение и утверждение соответствующих проектов (начиная с 2005 г. данная комиссия с теми же полномочиями входит в состав Министерства природных ресурсов РФ). В то же время статус и место проекта в системе мониторинга и контроля определены не были. Поэтому решения ЦКР носили исключительно рекомендательный характер и не могли использоваться для реального принуждения недропользователей к рациональному освоению и разработке месторождений углеводородного сырья. В результате компании стали стремиться увеличить свои портфели запасов углеводородов: подготовленные к освоению и разработке запасы нефти в Западной Сибири были распределены между недропользователями на 94%. В 1990-е годы доминировал подход, ориентированный на выдачу лицензий, а не на обеспечение эффективного пользования недрами.

В 2001 - 2005 гг. различными федеральными министерствами и структурами были подготовлены серьезные поправки в законодательство о недропользовании. Новая версия закона "О недрах", внесенная в Государственную думу РФ в 2005 г., ориентирована не только на предоставление прав на пользование недрами, но и на регулирова-

стр. 90


--------------------------------------------------------------------------------

ние деятельности недропользователей, расширение сферы применения гражданско-правовых отношений. Проект закона закрепляет отмену принципа "двух ключей", изменение пропорций распределения рентных доходов от эксплуатации важнейших ресурсов недр между федеральным и региональными уровнями. Данным проектом регионам отводится пассивная роль в согласовании условий недропользования. В то же время логика процесса освоения и разработки месторождений полезных ископаемых настоятельно требует делегирования части полномочий федерального центра по регулированию мелких и средних месторождений на региональный уровень.

В целом институциональная среда в нефтегазовом секторе России характеризуется отсутствием не только эффективных процедур, ориентированных на решение проблемы общественного выбора, но и эффективных правил пользования природными ресурсами. Вместе с тем наблюдаются стремление к унификации подходов к разрешению конфликтных ситуаций, а также "перевод" процедур установления условий недропользования в режим бюрократического согласования.

Отмеченные особенности институциональной системы в России определяют необходимость разработки методологического подхода к исследованию проблем недропользования при мягких институциональных условиях (в контуре "недра - экономическое поведение недропользователей - выгоды общества"). Данный подход должен учитывать степень жесткости институциональных условий и связанные с этим трансакционные издержки всех участников процесса недропользования - государства, добывающих регионов, компаний-недропользователей, а в конечном счете - выгоды общества от освоения и разработки недр.

Экономическое поведение недропользователей при мягких институциональных условиях

Феномен мягких бюджетных ограничений в минерально-сырьевом секторе имеет свою специфику. Мягкие институциональные условия (неполнота институциональной системы, или ресурсного режима, а также существенные разрывы во времени при формировании комплементарных норм и правил) ведут к тому, что компании в минерально-сырьевом секторе могут не только покрывать дефицит средств, но и получать значительные дополнительные доходы. Важнейшей причиной смягчения бюджетных ограничений здесь выступает прежде всего не поддержка со стороны других организаций, а манипулирование условиями ведения бизнеса - например, возможность широкого применения различных схем "налоговой оптимизации" на основе индивидуальных договоренностей и преференций.

Так, эффективные ставки налога на прибыль ведущих нефтяных компаний России заметно различаются. Эффективная ставка, по которой компания "Сибнефть" платила налог на прибыль (в 2003 г. - 10%), была одной из самых низких в нефтяной отрасли. Но в 2004 г., как следует из отчета компании по стандарту US GAAP, она заплатила налог на прибыль в сумме 847,7 млн. долл., что в 4,6 раза больше, чем в 2003 г., - 183,8 млн. долл. Таким образом, эффективная ставка налого-

стр. 91


--------------------------------------------------------------------------------

обложения "Сибнефти" выросла с 10% в 2003 г. до 39% в 2004 г. При этом ставка налога на прибыль у нее оказалась существенно выше, чем у других крупных нефтяных компаний - "ЛУКойла" (24,7%) и "Сургутнефтегаза" - (20%).

В результате смягчения институциональных условий в нефтегазовом секторе происходит значительное ослабление стимулов к привлечению финансовых ресурсов извне - с финансовых рынков для реализации новых проектов, к активному развитию собственной ресурсной базы за счет опережающего проведения геологоразведочных работ, к финансированию научно-технических работ исследовательского характера. Упор делается на более интенсивное освоение и разработку ранее введенных и подготовленных месторождений, на преимущественную покупку активов других компаний, обладающих правами на пользование недрами, а также на применение современных "стандартных" (широко применяемых в мировой практике) технологий добычи.

На рисунке 1 представлены обобщенные данные о покупке компаний, имеющих лицензии на пользование недрами, ОАО "ЛУКойл". При существующей в России стоимости покупки компаний (в пересчете на 1 т запасов углеводородов) расходы "ЛУКойла" на эти цели не сопоставимы с затратами на подготовку запасов даже при стоимости 1 барреля нефти в недрах на уровне 2,5 долл.

Динамика фактических расходов ОАО "ЛУКойл" на приобретение компаний, имеющих лицензии на право пользования недрами, по сравнению с различными вариантами затрат на подготовку запасов (рассчитано на основе годовых отчетов компании)



Рис. 1

В этих условиях фондовый рынок используется преимущественно для укрепления позиций мажоритарных собственников (прежде всего высших менеджеров нефтяных компаний). Подтверждением этому могут служить данные о соотношении инвестиций в основной капитал и финансовых вложений (см. табл. 1).

Как следует из данных таблицы 1, в течение 1998 - 2004 гг. в нефтедобывающей промышленности инвестиции в основной капитал ни разу не превышали финансовые вложения. В случае отдельных компаний соотношение этих показателей впечатляет еще больше. Как показал С. Меньшиков6 , после вычета всех затрат, выплат налогов и дивидендов


--------------------------------------------------------------------------------

6 Меньшиков С. Анатомия российского капитализма. М.: Международные отношения, 2004. С. 419 - 420.

стр. 92


--------------------------------------------------------------------------------

Таблица 1

Инвестиции в основной капитал и финансовые вложения в нефтедобывающей промышленности России (млрд. руб.)

Показатели
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.

Инвестиции в основной капитал в фактически действовавших ценах
29,5
58,7
135,2
190,4
186,7
235,3
309,7

Финансовые вложения
40,6
63,5
179,1
217,1
258,7
366,3
352,8

Соотношение инвестиций в основной капитал и финансовых вложений
0,73
0,92
0,75
0,88
0,67
0,64
0,88


-----

Источники: Российский статистический ежегодник. 2004. М.: Росстат, 2004; Россия в цифрах. 2005. М.: Росстат, 2005; расчеты автора.

и с учетом амортизации ресурсы для капитальных вложений намного превышают фактические инвестиции. В 2002 г. ЮКОС расходовал из этих средств максимум 40%, а в 2000 г. - лишь 15%. На биржевые операции (покупку ценных бумаг с целью перепродажи) тратилось в два - три, а то и в пять раз больше, чем на вложения в новое оборудование. На геологическую разведку расходуется в десять раз меньше средств, чем на административные нужды.

В зависимости от степени жесткости институциональных условий меняется и поведение компаний-недропользователей, которое можно охарактеризовать как:

- социально ориентированное - учет интересов государства как собственника участков недр, обязательное выполнение условий их рационального освоения и разработки (в качестве примера подобного поведения можно упомянуть ОАО "Сургутнефтегаз", а также большинство малых и средних неинтегрированных компаний);

- коммерчески ориентированное - стремление к получению максимально возможной прибыли в течение данного периода времени, извлечение наибольших доходов рентного характера, достижение самого высокого уровня рентабельности, при этом учет требований рационального освоения и разработки участков недр отходит на второй план (в качестве примеров подобного поведения можно назвать НК ЮКОС и "Сибнефть" в начале 2000-х годов).

Тип поведения нефтегазовой компании в значительной степени определяется наличием и полнотой норм и правил, регламентирующих процесс разведки, освоения и разработки месторождений углеводородного сырья. На различных этапах становления и развития институциональной системы в сфере недропользования структура и состав норм и правил могут заметно различаться. В России до настоящего времени регулирование деятельности недропользователей осуществляется на основе рассмотрения и утверждения проектных решений. Однако данный подход имеет серьезный недостаток: изменение условий функционирования месторождений (в том числе и экономических) требует пересмотра проекта их разработки. Но это - весьма длительный и дорогостоящий процесс.

Важнейшая характерная черта институциональной среды в нефтегазовом секторе России - относительно высокая степень

стр. 93


--------------------------------------------------------------------------------

Таблица 2

Характеристики направлений деятельности нефтегазовых компаний при различных институциональных условиях

Направления деятельности нефтегазовых компаний
Характеристика направлений

мягкие институциональные условия
жесткие институциональные условия

Недропользование



Геологоразведка и воспроизводство минерально-сырьевой базы
Пассивная стратегия. Ориентация на покупку компаний, имеющих ресурсную базу, и на доразведку "старых" месторождений только в пределах налоговых льгот и преференций целевого характера
Активная стратегия. Поиск и разведка запасов на новых участках недр (в новых районах) за счет собственных и заемных средств

Освоение и разработка
Ориентация на интенсивную разработку лучших участков месторождений, применение собственных "оптимизированных" требований и регламентов, повышенные темпы отбора запасов, интенсификация добычи с возможной потерей значительной их части
Ориентация на повышение степени извлечения углеводородов по месторождению в целом, выполнение требований и регламентов освоения и разработки

Экологическая политика
Минимизация издержек на экологические мероприятия
Выполнение норм и правил как государственных, так и собственных (повышенных корпоративных стандартов, что в настоящее время характерно для ведущих компаний мира)

Налогообложение



Гибкое налогообложение, основанное на экономическом подходе: акцент на применении налогов на сверхприбыль
Необоснованный рост отчетных издержек с целью минимизации выплаты налогов (таких, как налог на дополнительный доход - НДД), активное применение трансфертных цен
Соответствие отчетных издержек фактическим, ориентация на их снижение только за счет новых научно-технических и организационных решений и мер, ограниченное применение трансфертных цен (при наличии на государственном уровне института справочных цен)

Гибкое налогообложение, основанное на производственном подходе: в зависимости от продуктивности скважин и/или степени выработанности запасов углеводородов
Манипулирование уровнем и динамикой базовых производственных показателей, наличие расхождений между реальной и "отчетной" производительностью скважин и уровнем запасов (особенно в случае проведения их доразведки)
Отсутствие расхождений между фактическими и отчетными значениями производственных показателей, периодическая отчетность перед органами государственного управления (наличие системы эффективного мониторинга), обоснованность переоценки запасов

Применяемые цены (для определения налогооблагаемой базы для взимания роялти, НДД и других налогов)
Активное применение трансфертного ценообразования, перемещение центров прибыли из районов добычи углеводородов в оффшорные зоны и в другие регионы
Применение цен, в основе которых лежат рыночные или справочные цены на углеводороды


стр. 94


--------------------------------------------------------------------------------

автономности норм и правил, регламентирующих процесс освоения и разработки месторождения и определяющих особенности налогообложения. Именно в силу указанной причины поведению компаний присущи пассивное отношение к осуществлению геологоразведочных работ, активное применение трансфертных цен, а также методов "оптимизации" налоговой нагрузки. Вместе с тем при усилении взаимосвязи таких норм и правил, ужесточении институциональных условий будут меняться и характеристики направлений деятельности нефтегазовых компаний (см. табл. 2).

Неполнота институциональной среды, а также отсутствие комплементарности институтов, определяющих подходы к освоению и разработке месторождений и налогообложению получаемых доходов, позволяют интегрированным структурам в полной мере реализовать свое главное преимущество - возможность перераспределения финансовых, материальных и человеческих ресурсов между различными подразделениями как вдоль технологической "цепочки" (по вертикали), так и между отдельными проектами (по горизонтали). В результате российские нефтегазовые компании все еще характеризуются относительно высокой степенью обеспеченности запасами углеводородов и не имеют четко сформулированных обязательств по соблюдению общественно целесообразных норм и правил их использования.

Компании ориентируются прежде всего на те направления повышения стоимости активов, которые гарантируют быструю отдачу и значительный текущий экономический эффект. В случае нефтяных месторождений из действующего фонда нефтяных скважин добывается на 25% больше нефти, чем допускается лицензионными соглашениями, и в то же время не пробурено более 20 тыс. добывающих скважин, предусмотренных условиями лицензий. "Недоинвестирование" относительно принятых проектных решений только в Ханты-Мансийском АО за последние 10 лет составило около 20 млрд. долл.7

Компании ведут разработку месторождений способами, минимизирующими себестоимость добычи нефти. Высокая обеспеченность запасами многих крупных нефтяных компаний позволяет наращивать добычу в основном за счет интенсификации и выборочной отработки их активной части при одновременном прекращении эксплуатации сотен и тысяч малодебитных скважин, из которых возможна добыча трудноизвлекаемых запасов. Например, в ХМАО на 12 уникальных и крупнейших месторождениях нефти из числящихся на балансе 2,2 млрд. т текущих запасов при сохранении применяемых на них технологий разработки не будет отобрано около 1 млрд. т нефти8 .

Своими успехами российский нефтедобывающий сектор обязан прежде всего надежной сырьевой базе, сформированной на протяжении многих десятилетий, главным образом до 1990 г. Так, высокая динамика экономических показателей НК ЮКОС в начале 2000-х


--------------------------------------------------------------------------------

7 Тарасюк В. Проблемы совершенствования законодательства в сфере недропользования // Сайт ГД ФС РФ - http://www.duma.gov.ru.

8 Толстолыткин И., Мухарлямова Н., Сутормин С. Больше - не значит эффективней: итоги разработки нефтяных месторождений ХМАО в 2004 г. // Нефть России. 2005. N 4. С. 54 - 57.

стр. 95


--------------------------------------------------------------------------------

годов была в значительной степени обусловлена наличием права на разработку одного из немногих "новых" оставшихся в нераспределенном фонде недр к началу 1990-х годов уникальных месторождений нефти - Приобского (разведанного еще в 1980-е годы).

Мягкие институциональные условия в нефтегазовом секторе России приводят к существенному отрыву практики разработки месторождений углеводородов от требований их рационального освоения. Нередко компании считают возможным вести эксплуатацию недр по своему усмотрению без проектной документации или с нарушением ее требований, что ведет к снижению степени извлечения запасов нефти. В мировой практике все технологии, применяемые для разработки недр, проходят государственную экспертизу и отражаются в соответствующих нормах и правилах освоения и разработки месторождений. За их грубые нарушения предусматриваются строгие экономические санкции.

Ужесточение институциональных условий предполагает и повышенные издержки со стороны государства. В то же время реализация более сложных и гибких мероприятий в сфере контроля и мониторинга процессов освоения и разработки месторождений, несмотря на связанные с этим затраты, позволяет в большей степени учитывать интересы государства как собственника недр и ограничивать возможности оппортунистического поведения компаний-недропользователей.

При наличии мягких институциональных условий компании-недропользователи в большей степени исходят из собственных, преимущественно текущих коммерческих приоритетов и в гораздо меньшей степени "стеснены" нормами и правилами в сфере недропользования. В такой ситуации они ориентируются на:

- осуществление добычи углеводородов на основе широкого применения интенсивных методов с начала разработки месторождений (что, как правило, ведет к значительному снижению объема извлекаемых запасов);

- инвестирование только той части проекта разработки месторождения, которая позволяет извлекать наиболее выгодные с экономической точки зрения запасы углеводородов, что способствует повышению уровня рентабельности, снижению сроков окупаемости проекта и соответственно рисков;

- минимизацию затрат на природоохранные мероприятия.

Отмеченные поведенческие характеристики компаний-недропользователей были присущи и производственным объединениям и нефтегазодобывающим (газопромысловым) управлениям в советской плановой экономике. Существенное отличие заключается в том, что так называемая квазирента от невыполнения правил освоения и разработки месторождений в настоящее время становится доходом частных собственников компаний, а не превращается в дополнительные финансовые ресурсы государственного бюджета, как в советской экономике.

Относительно свободное формирование компаниями-недропользователями собственных инвестиционных обязательств позволяет им варьировать и уровень налоговой нагрузки. Поэтому при наличии мягких институциональных условий их поведение в налоговой сфере характеризуется:

стр. 96


--------------------------------------------------------------------------------

- широким применением процедур трансфертного ценообразования, что дает возможность снижать как уровень роялти, так и размер выплат по налогу на прибыль;

- эскалацией отчетных издержек, что ведет к снижению налоговой нагрузки в случае применения систем налогообложения на основе чистого дохода - уменьшается эффективная ставка налога на прибыль, налога на сверхприбыль или налога на дополнительный доход;

- возможностью управления технологическими параметрами (например, производительностью скважин) с целью минимизации уровня налогообложения (в случае зависимости ставки налога на добычу от производственных параметров).

Неполнота обязательств, накладываемых на недропользователей (при отсутствии конкурентной среды в отрасли), позволяет им произвольно трактовать условия налогообложения. Тем самым искажаются их налоговые обязательства с точки зрения отражения особенностей воспроизводственного процесса в нефтегазовом секторе экономики. Поэтому тезис о том, что "способность принуждать к соблюдению налоговых обязательств и частных контрактов может оказаться необходимым условием ужесточения бюджетных ограничений"9 , применительно к нефтегазовому сектору России нуждается в определенной корректировке. Речь должна идти не столько о выполнении налоговых обязательств, сколько об объективизации экономических показателей процесса недропользования при обеспечении необходимой комплементарности норм и правил в сферах налогообложения и недропользования.

Мягкие институциональные условия способствуют формированию и определенной структуры собственности на активы нефтегазовых компаний, которая все больше сосредоточивается в руках немногочисленных мажоритарных акционеров. Значительная их часть является одновременно и ведущими менеджерами этих компаний. Такие компании, как правило, отличает стремление не к динамичному развитию бизнеса, а к закреплению и упрочению положения ведущих собственников. Об этом, в частности, свидетельствует динамика инвестиционной активности нефтяных компаний России в начале 2000-х годов. Несмотря на беспрецедентно высокие цены на нефть на внешних рынках, темпы роста инвестиций в развитие компаний имели тенденцию к стабилизации, а начиная с 2004 г. - и к снижению.

Непосредственным результатом действия мягких институциональных условий в нефтегазовом секторе России выступает отсутствие в явном виде "дилеммы инсайдера" (агентской проблемы - конфликта интересов между акционерами и менеджерами). Финансовые ресурсы, которые получили в свое распоряжение собственники компаний, оказались вполне достаточными с точки зрения поддержания текущей производственно-хозяйственной деятельности на введенных ранее месторождениях нефти и газа. Об этом свидетельствует и статистика фондового рынка - ведущие нефтегазовые компании разместили на нем не более 15 - 20% стоимости своих активов.


--------------------------------------------------------------------------------

9 Корнаи Я., Маскин Э., Ролан Ж. Осмысливая феномен мягких бюджетных ограничений. С. 11.

стр. 97


--------------------------------------------------------------------------------

Оценка влияния жесткости институциональных условий на освоение месторождений углеводородного сырья

Для экспериментальной проверки влияния различных институциональных условий на процесс освоения месторождений углеводородного сырья нами была разработана специальная схема расчетов. Она позволяет моделировать поведение компании, осуществляющей разработку отдельного нефтяного месторождения, при изменении институциональных условий (см. рис. 2).

Общая структура методического подхода



Рис. 2

На рисунке 2 представлены основные блоки схемы расчетов:

- жесткость институциональных условий определяется степенью выполнения норм и правил, связанных с освоением и разработкой нефтяного месторождения;

- экономическое поведение компании характеризуется динамикой издержек, применяемыми ценами, уровнем уплачиваемых налогов;

- выгоды общества зависят (со знаком плюс) от поступления налогов, социальных выгод (включая занятость), а также от (со знаком минус) величины трансакционных издержек государства, обусловленных созданием и поддержанием системы мониторинга и контроля деятельности недропользователей, и объемов недополученной продукции (из-за уменьшения степени извлечения запасов нефти).

Принципиальная особенность предлагаемого подхода состоит в том, что формирование и применение различных схем налогообложения находятся в тесной взаимосвязи со степенью жесткости системы недропользования. Основным критерием целесообразности применения того или иного сценария (а в его рамках - отдельного варианта) институциональных условий (то есть режима недропользова-

стр. 98


--------------------------------------------------------------------------------

ния) является уровень так называемых "чистых выгод государства". Специфические трансакционные издержки государства включают затраты на реформирование ресурсного режима, а также на поддержание систем мониторинга и контроля за выполнением норм и правил пользования недрами (то есть на повышение обоснованности экономических показателей, характеризующих процесс недропользования). Величина этих издержек непосредственно связана со степенью жесткости институциональных условий: чем она выше, тем больше издержки.

Вместе с тем ужесточение ресурсного режима способствует уменьшению масштабов недополученной государством выгоды из-за оппортунистического поведения недропользователей, обеспечивает "защиту" контрактов (лицензий) на право пользования недрами и в конечном счете создает условия для более полной спецификации прав собственности государства на недра. В основу оценки уровня специфических трансакционных издержек положена информация об издержках, связанных с функционированием систем управления недрами в некоторых субъектах РФ (ведущем нефтедобывающем регионе страны - Ханты-Мансийском автономном округе, а также в Республике Татарстан) и в канадской провинции Альберта.

Сравнительная оценка различных институциональных систем проводилась по ряду сценариев. Их особенности определяются спецификой налогообложения и степенью жесткости институциональных условий в сфере недропользования.

Как показывают результаты расчетов, ужесточение институциональных условий в сфере недропользования без синхронного повышения гибкости системы налогообложения может привести к тому, что разработка части месторождений (невысокорентабельных) с точки зрения инвестора станет неэффективной. В то же время в результате повышения гибкости системы налогообложения без соответствующего ужесточения институциональных условий в сфере недропользования компании получают "лишние" льготы (то есть с позиций государства это не оказывает положительного влияния на процессы освоения и разработки месторождений).

Расчеты свидетельствуют, что применяемая в настоящее время в нефтегазовом секторе России система налогообложения - далеко не самый рациональный вариант с точки зрения учета интересов государства. При наличии более жестких институциональных условий в сфере недропользования и при применении гибких процедур изъятия доходов рентного характера государство может получить большую выгоду.

Напротив, изолированное ужесточение институциональных условий в сфере недропользования (без реализации мер, направленных на повышение гибкости налоговой системы) может привести к снижению добычи нефти. Например, одновременное существование более мягких институциональных условий и в сфере недропользования, и в сфере налогообложения позволяет рентабельно разрабатывать маргинальные месторождения и поддерживать устойчивое функционирование нефтегазового сектора и при низких ценах на углеводороды.

При смягчении институциональных условий государство, с одной стороны, уменьшает свои трансакционные издержки, но с другой -

стр. 99


--------------------------------------------------------------------------------

несет значительные потери в связи с применением менее рационального режима недропользования. При стабильно высоких ценах на нефть такая стратегия недопустима.

Следует также учитывать, что бремя дополнительных экологических и социальных нагрузок при освоении недр ложится именно на территории. Зачастую воздействие компаний-недропользователей на состояние окружающей среды, условия развития экономики и социальной сферы носит необратимый характер (с учетом обозримого временного периода). Поэтому, на наш взгляд, регионы должны напрямую получать часть доходов рентного характера и принимать активное участие в регулировании процессов недропользования (особенно на поздних стадиях разработки месторождений).

Повышение социально-экономической отдачи при ужесточении институциональных условий в России во многом зависит от решения проблемы делегирования части функций и полномочий с федерального уровня на региональный. Целесообразно, чтобы контроль за выполнением, скажем, природоохранных требований осуществлялся преимущественно на региональном уровне. В определенных случаях можно делегировать регионам полномочия по установлению как более жестких, так и более специфических норм и правил в этой сфере. Подобная практика имеет место в ряде государств с федеративным устройством, например в Канаде. Ужесточение институциональных условий невозможно без расширения полномочий региональных органов власти по управлению фондом недр прежде всего с точки зрения обеспечения компаниями-недропользователями полного и своевременного выполнения своих обязательств.

Наши расчеты (см. также рис. 3) показывают, что при повышении жесткости институциональных условий в сфере недропользования:

- уменьшается рентабельность освоения недр для инвесторов (за счет сокращения квазирентных доходов);

Динамика институциональных изменений (в %)



Примечание: левая шкала - динамика выгод и трансакционных издержек государства (накопленных за весь период рентабельной разработки месторождения) по отношению к базовому варианту (с минимальным уровнем выгод и минимальным уровнем трансакционных издержек государства); правая шкала - рентабельность проектов.

Рис. 3

стр. 100


--------------------------------------------------------------------------------

- значительно возрастают трансакционные издержки государства, связанные с мониторингом и контролем;

- увеличиваются выгоды для государства (в случае сохранения приемлемой рентабельности проекта для инвесторов); при этом ужесточение институциональных условий применительно к месторождениям, находящимся на поздних стадиях разработки и низкорентабельным, должно быть компенсировано повышением гибкости системы налогообложения.

При эффективном мониторинге и контроле со стороны государства процессов освоения месторождений и добычи углеводородов самыми предпочтительными представляются гибкие схемы налогообложения, основанные на экономических параметрах. В условиях же переходного характера формируемых институциональных систем, слабого контроля со стороны государства процессов разработки месторождений целесообразна дифференциация ставок специальных налогов в зависимости от производственных показателей (причем наиболее хорошо администрируемых). С учетом основных выгод и издержек, связанных с формированием и поддержанием системы дифференцированного налогообложения, государство и нефтегазовый сектор можно рассматривать как партнеров, интересы которых во многих случаях совпадают.

* * *

С точки зрения достижения государством максимальных социально-экономических выгод главные изменения институциональной системы в недропользовании должны быть направлены на переход:

- от мягких институциональных условий к более жестким;

- от унифицированного (негибкого) налогообложения к более гибкому, основанному на обложении чистого дохода (так называемый экономический подход);

- к более широкому применению процедур общественного выбора при определении направлений эксплуатации месторождений полезных ископаемых (непременное участие регионов и различных групп получателей издержек и выгод от освоения и использования природных ресурсов).

стр. 101






 

Биографии знаменитых Политология UKАнглийский язык
Биология ПРАВО: межд. BYКультура Украины
Военное дело ПРАВО: теория BYПраво Украины
Вопросы науки Психология BYЭкономика Украины
История Всемирная Религия BYИстория Украины
Компьютерные технологии Спорт BYЛитература Украины
Культура и искусство Технологии и машины RUПраво России
Лингвистика (языки мира) Философия RUКультура России
Любовь и секс Экология Земли RUИстория России
Медицина и здоровье Экономические науки RUЭкономика России
Образование, обучение Разное RUРусская поэзия

 


Вы автор? Нажмите "Добавить работу" и о Ваших разработках узнает вся научная Украина

УЦБ, 2002-2019. Проект работает с 2002 года. Все права защищены (с).
На главную | Разместить рекламу на сайте elib.org.ua (контакты, прайс)