ЦИФРОВАЯ БИБЛИОТЕКА УКРАИНЫ | ELIB.ORG.UA


(мы переехали!) Ukrainian flag (little) ELIBRARY.COM.UA - Украинская библиотека №1

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В 2005 ГОДУ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРИОРИТЕТОВ

АвторДАТА ПУБЛИКАЦИИ: 21 октября 2007
АвторОПУБЛИКОВАЛ: Администратор
АвторРУБРИКА: - ПРОГНОЗЫ РАЗВИТИЯ




ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В 2005 ГОДУ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРИОРИТЕТОВ
Автор: В. МАУ


В. МАУ, доктор экономических наук, профессор, ректор АНХ при Правительстве РФ

Основные итоги 2005 г.

Экономико-политическая ситуация в 2005 г. в основном развивалась в логике 2004 г. Важнейшими тенденциями минувшего года стали сохранение достаточно высоких темпов экономического роста при нарастающей роли государства в экономической жизни страны.

Среди основных характеристик 2005 г. можно выделить следующие.

Первое. Экономическая динамика оставалась благоприятной на фоне высокой конъюнктуры цен на ведущие товары российского экспорта (см. табл. 1). Экономический рост достиг более высоких значений, чем прогнозировалось на рубеже 2004 - 2005 годов - 6,4% ВВП против ожидавшихся 5,9%. Это произошло несмотря на наличие двух факторов, способных негативно повлиять на темпы экономического развития: продолжавшегося укрепления курса рубля и нарастающей экспансии государства в хозяйственную жизнь. Приток нефтедолларов, создавая сложности для денежных властей, одновременно благоприятствовал решению бюджетных проблем страны. Продолжилось досрочное погашение внешнего долга, в результате чего он снизился до беспрецедентно низкого уровня (менее 25% ВВП). Ведущие рейтинговые агентства присвоили России суверенный инвестиционный рейтинг (последним из них это сделало Standard & Poor's в начале 2005 г.), который в дальнейшем сохранял тенденцию к повышению.

Не менее важно, что темпы роста российской экономики превышали темпы роста экономик наиболее развитых, а также большинства посткоммунистических стран.

Второе. В политике правительства РФ сохранились элементы разных подходов к достижению высоких темпов экономического роста: институционального (либерального) и интервенционистского (дирижистского). С одной стороны, совершенствовались общие условия хозяйствования - проводились административная, налоговая и бюд-


--------------------------------------------------------------------------------

Автор благодарит В. Новикова за помощь при подготовке настоящей статьи.

стр. 4


--------------------------------------------------------------------------------

жетная реформы, была осуществлена монетизация льгот и т.д. С другой - формировались механизмы частногосударственного партнерства (ЧГП), что предполагало появление принципиально новых инструментов экономической политики, обеспечивающих прямое участие государства в выработке и реализации конкретных хозяйственных проектов (особые экономические зоны, концессии, инвестиционный фонд).

Непреодолимого противоречия между указанными подходами на практике нет. Создание особых экономических зон в принципе можно трактовать как способ частичной либерализации экономики при отсутствии возможностей для полномасштабной либерализации. Аналогично концессии могут рассматриваться как альтернатива более рыночным инструментам - аренде и приватизации - в тех случаях, когда политические факторы требуют возложить на частных управляющих обязанности по выполнению некоторых социально-экономических задач. Противоречие появляется тогда, когда второй подход рассматривается как самостоятельный и применяется в тех случаях, когда политические обстоятельства позволяют реализовывать меры первого подхода.

Третье. Продолжилась интенсивная дискуссия по поводу среднесрочной программы социально-экономической политики и приоритетов деятельности власти. Во втором полугодии 2005 г. были приняты два принципиальных решения. В сентябре были сформулированы новые приоритеты, в результате чего в центр деятельности власти были поставлены не чисто экономические, а социальные ориентиры. А в декабре правительство после почти двухлетних дебатов смогло, наконец, сформулировать среднесрочную программу своей деятельности.

Четвертое. На фоне высоких цен на основные товары российского экспорта продолжалась тенденция к росту зависимости российской хозяйственно-политической жизни от экономической динамики топливно-энергетического сектора и условий экспорта его продукции. Строго говоря, эту тенденцию нельзя оценить однозначно. С одной стороны, зависимость бюджета от поступления нефтедолларов, несомненно, возросла, поскольку расширились масштабы использования этих средств на инвестиционные и социальные цели бюджета. С другой - эта зависимость остается не столь уж значительной по сравнению с тем, какой она могла бы быть с учетом исключительно высоких цен на продукцию ТЭК. Последнее обеспечивается путем функционирования Стабилизационного фонда и проведения пока достаточно консервативной бюджетной политики.

Не следует сбрасывать со счетов и такой аспект роста зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры, как увеличение общих масштабов внешней задолженности. В то время как суверенная задолженность продолжала сокращаться, общая задолженность остается в абсолютном выражении весьма существенной. Частные коммерческие организации (финансовые и нефинансовые) активно осуществляли заимствования за рубежом, чему способствовали как исключительно благополучные макроэкономические показатели России, так и низкие ставки по кредитам на мировых финансовых рынках. Подобный рост задолженности сам по себе не является негативным фактором, поскольку при прочих

стр. 5


--------------------------------------------------------------------------------

равных условиях свидетельствует об инвестиционной активности в стране и служит естественным источником экономического роста.

Наконец, 2005 год показал, что нефтегазовый аспект российской политики не сводится лишь к проблемам бюджетной зависимости от сырьевого экспорта. За последние двенадцать месяцев стало очевидным, что нефть выступает главным инструментом социальной политики России, а газ - чем-то вроде "последнего довода" внешней политики. Решение о строительстве газопровода по дну Балтийского моря и газовое противостояние с Украиной стали важнейшими событиями минувшего года - они будут иметь весьма долгосрочные последствия.

Пятое. Впервые за последние шесть-семь лет власти пришлось столкнуться с массовыми проявлениями общественного недовольства. Монетизация льгот в начале 2005 г. встретила мощное противодействие населения, причем особенно активными оказались пенсионеры. В результате власти пришлось отступить и существенно пересмотреть объемы намечавшихся социальных выплат и компенсаций, что означало возникновение новых значительных бюджетных обязательств. Однако отнюдь не бюджетные проблемы являются в этой ситуации наиболее важными.

Политический кризис вокруг монетизации льгот обнажил две проблемы, которые могут в значительной мере повлиять на развитие экономико-политических процессов в среднесрочной перспективе. С одной стороны, кризис проиллюстрировал низкую эффективность механизма выработки и принятия решений в условиях автоматической поддержки правительства парламентским большинством: гарантированное прохождение законопроекта снижает качество законотворческой деятельности депутатов, которые не считают себя ответственными за выносимые на голосование решения. Причина не только в том, что работа министерств, по сути, подменила работу представительного органа (парламента), но и в том, что министерства осуществляли эту деятельность "не по-парламентски" - закрыто, без проведения общественных обсуждений, максимального учета интересов разных социальных групп, ориентации на консенсус и т.д. Иными словами, налицо существенное отклонение от принципов качественного государственного управления, которые сформулированы ООН1 .

С другой стороны, впервые за всю историю посткоммунистической России создан прецедент пересмотра принятых властью решений под воздействием народного недовольства. Последнее, разумеется, опасно не само по себе (если решение неудачное, то его следует пересмотреть), а в контексте возможности принимать непопулярные решения в дальнейшем - решения, которые могут затрагивать интересы гораздо более влиятельных групп, чем городские пенсионеры, выступившие против монетизации льгот.

Шестое. Нарастал кризис функционирования институтов государственной власти, прежде всего административного аппарата, судебной и правоохранительной систем. В результате в 2005 г. Россия продолжила движение вниз в основных мировых рейтингах, отража-


--------------------------------------------------------------------------------

1 Подробнее см.: http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm.

стр. 6


--------------------------------------------------------------------------------

ющих качество государственного управления. В рейтинге экономической свободы Россия переместилась с 114 на 124 место (сходные позиции у Индонезии и Камеруна). В рейтинге коррупции, составляемом Transparency International, - с 90 на 126 место (в окружении Нигера, Албании и Сьерра-Леоне)2 . Аналогичная ситуация складывается и с рейтингом конкурентоспособности Всемирного экономического форума, где Россия "съехала" с 70 на 75 место (причем рейтинг конкурентоспособности бизнеса упал гораздо сильнее - с 61 места на 74). Естественно, впереди России оказываются не только все развитые страны мира, но и подавляющее большинство посткоммунистических стран, не говоря уже о коммунистическом Китае3 .

Седьмое. Несмотря на слабость институциональной среды в стране ширилась инвестиционная деятельность. Повышенную активность

Таблица

Основные показатели социально-экономического развития России в 2001 - 2005 гг.

Показатели
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.

ВВП, прирост в %
5,1
4,7
7,3
7,4
6,4

Промышленное производство, прирост в %
4,9
3,7
7,0
6,1
4,0

Инвестиции в основной капитал, прирост в %
8,7
2,6
12,5
10,9
10,5

Прямые иностранные инвестиции,






млрд. долл.
4,0
4,0
6,8
9,5
18,0

в % ВВП
0,9
1,0
1,8
2,1
2,4

Инфляция (ИПЦ)
18,6
15,1
12,0
11,7
10,9*

Баланс бюджета, в % ВВП
2,9
1,4
1,7
4,4
8,3*

Золотовалютные резервы
36,6
47,8
76,9
124,5
182,2

Стабилизационный фонд, млрд. долл.


106,3
522,3
1464,1

Государственный долг,






млрд. долл.
146,9
142,6
141,9
141,4
109,7*

в % ВВП
48,0
41,3
32,9
24,3
14,6*

Общая внешняя задолженность,






млрд. долл.
167,4
170,1
199,2
223,6
228,3*

в % ВВП
54,8
49,3
46,2
38,4
28,5*

Внешнеторговый баланс, млрд. долл.
48,1
46,1
59,9
85,8
88,8*

Платежный баланс по текущим операциям, в % ВВП
11,1
8,4
8,2
10,3
12,2*

Индекс РТС (конец декабря)
260
359
567,3
614,1
1125,6


-----

* Январь - сентябрь к предшествующему году.

Источник: данные Росстата, ЦБ РФ, Минфина РФ.


--------------------------------------------------------------------------------

2 Впрочем, ухудшение ситуации с коррупцией продемонстрировали практически все нефтедобывающие страны за исключением институционально развитой Норвегии.

3 Разумеется, значение рейтингов нельзя преувеличивать. Подобные рейтинги всегда включают значительный субъективный компонент и к тому же очень зависят от степени информационной открытости той или иной страны (поэтому нельзя удивляться, что Россия в них позиционируется ниже не только Китая, но подчас и Белоруссии). Однако, какими бы ни были претензии к качеству рейтингов, нельзя отрицать, что ситуация с коррупцией и конкурентоспособностью в России не демонстрирует признаков улучшения.

стр. 7


--------------------------------------------------------------------------------

проявляли иностранные инвесторы: прямые иностранные инвестиции возросли в полтора раза и их объем впервые превысил приток в другие посткоммунистические страны - 18 млрд. долл. (в долях ВВП этот показатель остается, естественно, невысоким - 2,4%, однако выше, чем на Украине в 2005 г.). Правда, отечественные инвесторы продолжают проявлять сдержанность или предпочитают осуществлять вложения из-за рубежа, то есть в форме иностранных инвестиций. Таким образом, можно говорить о преодолении "эффекта ЮКОСа" по отношению к иностранным инвесторам, но сохранении этого эффекта в среде российского бизнеса. Отчасти такая осторожность связана с "проблемой - 2008": бизнес хочет знать не только имя будущего президента России, но и реальный механизм, который будет задействован для его выдвижения. В этой связи стоит обратить внимание на фактическую стагнацию капитальных вложений в отраслях ТЭК, несмотря на исключительно благоприятную ценовую конъюнктуру и резкую активизацию инвестиционного процесса в странах, добывающих нефть в аналогичных природно-климатических условиях (например, в Канаде).

Эти проблемы становятся чрезвычайно важными в ситуации завершения трансформационного кризиса и выхода на траекторию современного экономического роста.

Экономический рост: дискуссии и политика

Рост и национальные приоритеты

В центре внимания политиков и экономистов в 2005 г., как и в предыдущие годы, находились проблемы экономического роста. Однако в отличие от предыдущих лет вопрос удвоения ВВП хотя и не был снят с повестки дня, но перестал быть центральным. От такой постановки проблемы, разумеется, никто не отказывался, на эту тему высказывались и В. Путин, и особенно М. Фрадков, периодически вспыхивали споры о возможности решения этой задачи в установленный десятилетний период. Но основной акцент в спорах все в большей степени смещался на вопросы качества роста, его механизмов и структурных приоритетов. И это совершенно естественно, поскольку сами по себе цифры экономического роста не могут дать нужного стратегического результата - обеспечить социально-экономический прорыв в направлении современного постиндустриального общества.

Дискуссия о темпах роста продолжалась, однако ее движущей силой был не столько механизм определения конкретных цифр, сколько удобство этой темы для выяснения отношений между различными политическими группами в органах исполнительной власти. М. Фрадков на протяжении всего года настаивал на поиске инструментов, позволяющих решить "задачу удвоения", поскольку для премьер-министра это важнейший политический ориентир, центральный пункт в его отчете перед президентом. Нечеткое формулирование механизмов удвоения называлось главной причиной отказа от официального одобрения среднесрочной программы социально-экономического развития

стр. 8


--------------------------------------------------------------------------------

страны вплоть до конца декабря 2005 г. С кризисного 1992 года в России не было ситуации, когда у правительства отсутствовала в течение года программа его деятельности - а теперь ее не существовало в течение без малого двух лет. Но М. Фрадков обоснованно считал, что отсутствие программы с политической точки зрения лучше наличия программы, не содержащей ясного ответа на вопрос об удвоении ВВП. В свою очередь, Минэкономразвития, отвечающее за разработку программы, не хотело полностью брать на себя политическую ответственность за экономический рост. И это совершенно естественно, поскольку экономический рост в современной России зависит от состояния не только (и не столько) экономических институтов, но и институтов политических и правоохранительных.

Экономический рост - феномен очень сложный, он является результирующим показателем по отношению ко многим экономическим, политическим и социальным факторам. Было бы неверно искать пути решения задачи удвоения только в экономической сфере. Более того, можно утверждать, что в настоящее время мы живем в условиях "падающей производительности" экономических факторов роста. На передний план выдвигаются политические и правовые факторы, то есть качество государственного управления, эффективность судебной и правоохранительной систем, способность государства обеспечить исполнение действующего законодательства. И это неудивительно: бизнес, чтобы быть конкурентоспособным, должен иметь возможность пользоваться общественными благами, предоставляемыми государством: и главное из этих благ - обеспечение исполнения контрактов. Если судебная и правоохранительная системы этого не делают, то все издержки по обеспечению исполнения контрактов ложатся на самих предпринимателей, что значительно повышает их суммарные затраты и снижает конкурентоспособность.

Не менее важной проблемой является личная безопасность предпринимателей. Один нэпман в начале 1920-х годов на вопрос о том, доволен ли он новым декретом Советской власти о неприкосновенности вкладов в банках, ответил так: "Неприкосновенность вкладов? А где неприкосновенность вкладчиков?"4 Этот ответ остается актуальным и в настоящее время. Ведь современный экономический рост начался в Англии после того, как в результате Славной революции был принят знаменитый Habeas Corpus Act, гарантировавший безопасность личности и собственности.

Наконец, в 2005 г. ширилось понимание того, что экономический рост нужен стране не сам по себе и не любой ценой. Есть несколько обстоятельств, которые надо принимать во внимание при выработке адекватной политики роста. Во-первых, высокие темпы роста нужны в долгосрочном периоде, а не для отчета о деятельности в ближайшие два - три года. Во-вторых, высокие темпы осмысленны лишь тогда, когда они сопровождаются структурными сдвигами и прежде всего диверсификацией экономики, ослаблением зависимости от топливно-


--------------------------------------------------------------------------------

4 Членов С. Экономическая политика и революционная законность // Народное хозяйство. 1921. N 8 - 9. С. 27.

стр. 9


--------------------------------------------------------------------------------

энергетического комплекса, ускоренным развитием постиндустриальных секторов (высокотехнологичных услуг); более того, на определенных этапах прогрессивные структурные сдвиги могут сопровождаться снижением темпов роста. В-третьих, требуемые темпы роста должны обеспечивать сокращение разрыва между Россией и наиболее развитыми странами мира - они должны превышать и среднемировые, и наиболее развитых стран. В-четвертых, это должен быть реальный рост, не фальсифицируемый в угоду политической конъюнктуре ради амбиций политических лидеров. В-пятых, есть некоторая опасность ориентации государственной политики непосредственно на задачи экономического роста, без учета качества экономической политики. Ведь рост может быть достигнут на основе не только увеличения естественной инвестиционной и сберегательной активности, но и путем формирования сходной с советской мобилизационной экономики, основанной на принудительных сбережениях и "затягивании поясов".

Именно вопросам структуры, качества и институтов экономического роста уделялось повышенное внимание в ходе дискуссий 2005 г. В немалой мере этому способствовали выработка и обсуждение стратегических приоритетов социально-экономической политики России.

На протяжении всего периода посткоммунистического развития общественное мнение и различные группы интересов требовали от властей определиться с долгосрочными приоритетами социально-экономического развития страны. Как правило, под ними подразумевался перечень отраслей промышленности, которые государство должно стимулировать при помощи бюджетных и налоговых мер, поддерживать и защищать от иностранной конкуренции. Однако решения такого рода были невозможны в силу ряда причин как политического (текущего), так и экономического (стратегического) характера.

В политическом аспекте приоритеты нельзя было определить вследствие социальной борьбы, характерной для революционной трансформации 1990-х годов. Это было время острого социального противостояния, отсутствия консенсуса по базовым ценностям и ориентирам развития российского общества и государства. Теперь подобная ситуация преодолевается, что рождает принципиальную возможность формирования набора стратегических ориентиров.

С экономической точки зрения сложность определения приоритетов заключалась в неправильной по существу постановке задачи, которая исходила из традиционного для индустриального общества понимания приоритетов5 . В современном мире, отличающемся повышенным динамизмом и производства, и потребностей, выделение государством промышленных или других секторальных приоритетов представляется просто невозможным: развитие постиндустриальной системы оказывается куда менее предсказуемым, чем индустриальной. Ключевым фактором современного экономического роста, как свиде-


--------------------------------------------------------------------------------

5 Подробнее см.: Мау В. Посткоммунистическая Россия в постиндустриальном мире: проблемы догоняющего развития // Вопросы экономики. 2002. N 7; Брич А. Путь России к процветанию в постиндустриальном мире // Вопросы экономики. 2003. N 5.

стр. 10


--------------------------------------------------------------------------------

тельствует опыт наиболее развитых стран, становятся инвестиции в человека, в развитие человеческого капитала. Они создают условия для быстрого устойчивого роста, для постоянной адаптации социально-экономической структуры к новым, непрогнозируемым поворотам научно-технического прогресса. Кроме того, инвестиции в человека формируют спрос во множестве сопредельных секторов, обусловливая тем самым значительный мультипликативный эффект.

Вопрос о приоритетной роли человеческого капитала активно обсуждался политическим руководством страны и правительственными экспертами на протяжении примерно двух лет. Эта проблематика находила отражение в посланиях Президента Федеральному Собранию. И наконец в сентябре 2005 г. В. Путин предложил реализовать подобный подход в виде "национальных проектов", а фактически - национальных приоритетов развития страны. Речь идет о развитии образования, здравоохранения, жилищного строительства (внедрение ипотеки), а также решении социальных проблем села. Определение названных сфер в качестве приоритетных фактически означает начало нового этапа в российской экономике и политике, этапа, который уже не связан с преодолением коммунистического наследия, а основывается на позитивной повестке дня, отражающей реалии современного мира.

Действительно, на протяжении последних 15 лет Россия прошла через два этапа своего развития6 . На первом, охватившем в основном 1990-е годы, речь шла о преодолении масштабного макроэкономического кризиса и создании базовых экономических и политических институтов, без которых невозможно функционирование современного общества: частной собственности, денежной системы, налогово-бюджетной системы, федерализма. Это нашло отражение прежде всего в Конституции РФ и Гражданском кодексе РФ. На втором этапе (примерно 2000 - 2003 гг.) акцент был сделан на формировании основного массива рыночных экономических институтов, среди которых налоговое и земельное законодательство, дерегулирование (снижение административных барьеров для бизнеса), законодательство о банкротстве, трансформация естественных монополий и др. Однако все эти меры лишь воссоздают современную структуру общества, ликвидируют искажения, связанные с коммунистическим экспериментом.

Суть национальных проектов иная. Формирование современной, эффективной системы развития человека - актуальная проблема для всех развитых стран современного мира. Постиндустриальные вызовы наряду с демографическими проблемами привели к кризису традиционного "государства всеобщего благосостояния" и поставили перед многими странами задачу глубокой трансформации социальной сферы7 . Иными словами, эти проблемы порождены не кризисом советской социальной системы, они более глубоки, и потому создание новой модели социальной политики не является специфической зада-


--------------------------------------------------------------------------------

6 Российская экономика в 2004 году: Тенденции и перспективы. Вып. 26. М.: ИЭПП, 2005. С. 14 - 16.

7 См.: Гайдар Е. Долгое время. М.: Дело, 2005. Гл. 12, 13.

стр. 11


--------------------------------------------------------------------------------

чей стран догоняющего развития, такая постановка характерна для всех развитых стран мира8 .

В каждом из названных национальных проектов можно выделить две группы мер. С одной стороны, направление дополнительных бюджетных ресурсов на повышение оплаты труда работников соответствующих отраслей и осуществление структурных реформ в соответствующих секторах - с другой. Две названные группы неотделимы друг от друга: политически опасно и экономически неэффективно решать одну задачу, игнорируя другую. Однако риски того, что события будут развиваться именно так, весьма существенны.

Повышение заработной платы врачам и учителям, инвестиции в оборудование и другие бюджетные решения являются необходимым, но не достаточным условием реализации проекта. Качество образовательных и медицинских услуг связано не только с уровнем оплаты и соответственно привлечением в социальную сферу квалифицированных кадров, но и с повышением эффективности функционирования данных систем. Нежелательно, чтобы реформа социального сектора завершилась на увеличении бюджетных расходов, то есть первый шаг оказался и последним.

Более того, рост финансирования без структурных реформ чреват отрицательными результатами. Более высокая зарплата приведет не к обновлению персонала, а к консервации кадров, сохранению тех врачей и учителей, которые давно потеряли квалификацию и не могут лучше лечить и учить, даже если им поднять зарплату в сто раз. Рост расходов на оборудование может обернуться тем, что закупаться оно будет по завышенным ценам и при этом не такое, какое действительно необходимо для больниц и лабораторий. А увеличение финансирования жилищного строительства при нынешнем уровне монополизации рынка строительных услуг может обусловить взвинчивание цен и обогащение кучки локальных строительных монополистов. Словом, деньги являются только первым и не самым важным средством подъема указанных секторов. Одновременно необходимо активизировать усилия по проведению структурной реформы социальной сферы, особенно реформирование бюджетных организаций.

Принципиально важно не допустить бюджетного популизма при реализации национальных проектов. В. Путин, объявляя их приоритетными, сделал акцент на необходимости соблюдения жестких бюджетных ограничений, сохранения сбалансированного бюджета и не-


--------------------------------------------------------------------------------

8 Строго говоря, поиск эффективного решения современных социальных проблем является важнейшим фактором решения как раз задач догоняющего развития. Такой подход находится в логике представлений А. Гершенкрона, рассматривавшего в самой отсталости фактор ускоренного развития (См.: Gerschenkron A. Economic Backwardness in Historical Perspective. Cambridge, MA: The Belknap Press of Harvard University Press, 1962). Суть этого подхода состоит в том, что более отсталые страны могут позволить себе не повторять путь передовых, а использовать уже готовые технологии и институты. Применительно к современной ситуации можно предположить, что способность России найти наиболее эффективные институты развития человеческого капитала (в условиях общего кризиса в этой сфере) предоставит стране значительные преимущества в решении задачи сокращения экономического отставания от наиболее развитых стран.

стр. 12


--------------------------------------------------------------------------------

допущения усиления зависимости страны от внешнеэкономической конъюнктуры. Этого можно достигнуть за счет двух взаимосвязанных обстоятельств. Во-первых, бюджет должен оставаться не только сбалансированным, но и формироваться при достаточно консервативном прогнозе цены на нефть. Во-вторых, должен быть установлен относительно непродолжительный временной горизонт конкретных проектов (порядка двух лет), то есть нужно ориентироваться на период, в течение которого с высокой степенью вероятности можно предположить, что необходимые для осуществления проектов финансовые поступления сохранятся.

Правда, после анонсирования приоритетов в общественном мнении появилась уверенность, что речь идет о направлениях расходования средств Стабилизационного фонда. В последние месяцы 2005 г. даже несколько приутихли требования о его немедленном использовании на какие-нибудь нужды. Между тем президент не раз заявлял об обратном, и Фонд пока продолжает пополняться, а не расходоваться. Другое дело, что часть денег, которые предстоит потратить на национальные проекты, действительно появляются в бюджете из-за смягчения условий формирования Фонда (прежде всего повышения "цены отсечения").

Механизмы обеспечения экономического роста

Главной задачей экономистов в 2005 г. продолжала оставаться выработка механизмов обеспечения высоких темпов роста. В качестве основных направлений ее решения рассматривались: совершенствование институциональных условий экономического развития, активизация роли государства в хозяйственной жизни страны, формирование частногосударственного партнерства, а также обеспечение макроэкономической стабильности и недопущение популизма в денежно-бюджетной политике.

Дискуссия разворачивалась между сторонниками двух подходов к консолидации экономического роста - дирижистского и институционального (или соответственно этатистского и либерального). В рамках Девятого Петербургского международного экономического форума был проведен специальный круглый стол под председательством Г. Грефа и при участии В. Путина9 . Поляризация наметилась еще в 2004 г., когда два других варианта решения задачи консолидации роста (через развитие финансово-промышленных групп и через решительную либерализацию) перестали быть политически актуальными10 .

Впрочем, острота споров между сторонниками дирижистского и институционального подходов формально ослабла. В 2005 г. движение происходило в обоих направлениях, причем они начали в какой-то мере дополнять друг друга. Непосредственное участие государства


--------------------------------------------------------------------------------

9 Вестник Межпарламентской ассамблеи государств - участников Содружества независимых государств. СПб., 2005. N 3. С. 45 - 63.

10 Сравнительный анализ четырех моделей обеспечения экономического роста см.: Российская экономика в 2002 году: Тенденции и перспективы. Вып. 24. М.: ИЭПП, 2005. С. 18 - 20.

стр. 13


--------------------------------------------------------------------------------

в экономике стало приобретать более прозрачные и институционализированные формы (например, Инвестиционный фонд), которые пришли на смену бессистемным попыткам вмешательства в хозяйственную жизнь путем индивидуальных решений применительно к отдельным предприятиям или секторам. Если в 2004 г. отраслевые стратегии рассматривались как прямая альтернатива институциональным реформам, то теперь стратегии составили один раздел (последний) одобренной Правительством 29 декабря 2005 г. Среднесрочной программы. Основа Программы - все-таки институциональные реформы.

В 2005 г. продолжилась работа по совершенствованию экономического и социального законодательства - осуществлялись реформы отдельных естественно-монопольных отраслей (кроме газовой) и в целом естественно-монопольного законодательства (начата работа над проектом ФЗ "О товарах и услугах общеэкономического значения и ценообразовании на них", который, вероятно, заменит существующий ФЗ "О естественных монополиях"). Проводилась административная реформа, сокращался объем лицензируемых видов деятельности, были приняты законы о концессионных соглашениях и об особых экономических зонах, ужесточены процедуры осуществления государственных закупок с целью обеспечения их максимальной прозрачности11 . С правовой точки зрения (и с учетом опыта "дела ЮКОСа") очень важным событием стало принятие поправки в Гражданский кодекс РФ, в соответствии с которой срок давности по приватизационным сделкам сокращен с десяти до трех лет. Тем самым фактически узаконены итоги массовой приватизации 1990-х годов: это решение может стать фактором повышения инвестиционной активности российского бизнеса.

Однако радикальных сдвигов в институциональной сфере не произошло, что объясняется рядом обстоятельств. Во-первых, требовалась определенная пауза после решительных шагов предыдущих двух лет, когда были начаты административная и муниципальная реформы, существенным образом трансформировавшие всю систему органов государственного управления. Практическое осуществление этих реформ принесло неоднозначные последствия, и потребовалось немало времени для адаптации участников политического процесса к новым "пра-


--------------------------------------------------------------------------------

11 См., например: федеральные законы "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (N 80-ФЗ от 2 июля 2005 года); "О концессионных соглашениях" (N 115-ФЗ от 21 июля 2005 года); "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (N 116-ФЗ от 22 июля 2005 года); "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации"" (N 117-ФЗ от 22 июля 2005 года); "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (N 94-ФЗ от 21 июля 2005 года); "Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (N 16-ФЗ от 10 января 2006 года); Постановление Правительства РФ "Об утверждении положений о лицензировании в сфере внешней торговли товарами и о формировании и ведении федерального банка выданных лицензий" (N 364 от 9 июня 2005 года).

стр. 14


--------------------------------------------------------------------------------

вилам игры", для фиксации достигнутых результатов, тем более что первоначальные результаты были далеко не однозначны. Переход к трехступенчатой системе органов исполнительной власти сопровождался немалой путаницей и снижением уровня управляемости, который был характерен для первых лет президентства В. Путина. И только к концу 2005 г. наметилась тенденция к более четкому взаимодействию новых органов государственной власти. Что касается муниципальной реформы, о необходимости ускоренной реализации которой немало говорилось в 2004 г., то теперь она вообще отложена до 2009 г.

Во-вторых, свою роль сыграл и шок, испытанный властью от уличных выступлений января 2005 г. против монетизации льгот. Опасения повторения подобных событий стали одним из важнейших факторов при выработке мер экономической политики, и при малейших сомнениях власть предпочитала воздерживаться от принятия болезненных решений. Именно этим шоком объясняется отказ от последовательного осуществления муниципальной реформы.

В-третьих, ряд реформ, назревших и готовых к осуществлению, натолкнулся на несовершенство правоприменительной практики, без которой собственно экономические инструменты не могут дать нужного эффекта. Подобная проблема реализации экономической политики является одной из самых острых в современной России. Страна находится в своеобразной ситуации, которую можно охарактеризовать как "падение производительности" экономических институтов (экономического законодательства). В настоящее время правоприменительная практика и особенно состояние государственного управления, судебной и правоохранительной систем являются главными препятствиями на пути совершенствования собственно экономического законодательства, повышения эффективности социально-экономических процессов. Это касается прежде всего таких сфер, как антимонопольное регулирование, налогообложение, таможенная политика.

В минувшем году велась активная работа над новым антимонопольным законодательством, призванным повысить эффективность этой сферы государственного регулирования. Монопольный характер ряда сфер отечественной экономики не только стал основной причиной ее низкой конкурентоспособности, но также препятствует реформам некоторых секторов (например, тормозит развитие ипотеки). Федеральной антимонопольной службой (ФАС) был разработан проект нового закона, в значительной мере основанный на нормах Европейского союза и тем самым решающий важную задачу синхронизации российского законодательства с европейским. Однако закон был подвергнут очень серьезной критике, причем со стороны не только монополистов или части либеральных экономистов12 . Очевидно, практическая реализация антимонопольного законодательства невозможна без решительных дей-


--------------------------------------------------------------------------------

12 См. Новиков В., Яновский К., Лузан С. Российское антимонопольное регулирование и задачи промышленной политики: позитивный и нормативный анализ: Научные труды / ИЭПП, 2004; Новиков В. Влияние российского антимонопольного законодательства на экономическое развитие // Вопросы экономики. 2003. N 9; Новиков В. О праве собственности на внешние эффекты // Вопросы экономики. 2004. N 1.

стр. 15


--------------------------------------------------------------------------------

ствий "армии" уполномоченных госслужащих и эффективной судебной системы. Иными словами, документ ФАС предполагает введение европейских процедур антимонопольного регулирования в условиях российской правоприменительной системы, что на практике обернется лишь дискредитацией нового законодательства.

Со сходными проблемами приходится сталкиваться и при обсуждении вопросов о будущем налоговой реформы. В 2005 г. в правительстве активно обсуждалась проблема дальнейшего снижения налогов, и в частности налога на добавленную стоимость (НДС) с 18 до 13%. Что характерно, противниками подобной меры выступили прежде всего представители либеральных кругов в правительстве и в экспертном сообществе. Их аргументация не ограничивалась опасениями относительно стабильности бюджета, но также включала и тезис о неэффективности системы налогового администрирования. В условиях, когда деятельность налоговой службы воспринимается бизнесом не как партнерская, а как откровенно недружественная, когда результатом налоговой проверки может быть начисление сумм, превышающих все доходы предприятия за соответствующие периоды, уровень налоговой ставки вообще перестает играть сколько-нибудь существенную роль при определении бизнес-стратегий. На это не раз обращали внимание и многие представители предпринимательского сообщества, участвовавшие в дискуссиях на налоговые темы. Да и сам Президент в Послании Федеральному Собранию 2005 г. обратил внимание на то, что "налоговые органы не вправе "терроризировать" бизнес"13 . Приняты определенные меры по совершенствованию действующего порядка применения НДС в части возврата его при экспортных операциях и осуществлении инвестиций14 , хотя они вряд ли смогут обеспечить прорыв в области качественного улучшения налогового администрирования.

Аналогичные проблемы связаны и с налогом на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Возможно, государство как собственник недр могло бы выиграть больше, если бы при расчете НДПИ принимало во внимание разницу природных условий на разных участках добычи полезных ископаемых. Однако столь же очевидно, что дифференциация ставки НДПИ может стать мощным фактором коррупции в тех ведомствах, которые будут принимать решение об уровне дифференцированной ставки применительно к каждому конкретному месторождению. И это делает неоптимальный, жесткий, но некорруп-


--------------------------------------------------------------------------------

13 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2005. С. 21. Эти слова Президента РФ стоит одновременно воспринимать и как предупреждение о некоторых опасностях применения к федеральным службам "управления по результату", когда перед правоохранительными органами ставятся определенные целевые показатели.

14 Федеральный закон РФ "О внесении изменений в главу 21 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" (N 119-ФЗ от 22 июля 2005 года). Законом предусматриваются меры по сокращению отвлечения средств налогоплательщиков, упрощению порядка исчисления налоговых платежей, стимулированию инвестиционной активности, поддержке экспортеров. А с 1 января 2007 г. возмещение НДС по экспортным поставкам будет осуществляться в уведомительном порядке.

стр. 16


--------------------------------------------------------------------------------

ционный механизм более предпочтительным, чем гибкий и, следовательно, эффективный, но провоцирующий коррупцию.

Слабость административных и политических институтов ставит на повестку дня вопрос об увеличении роли государства в хозяйственной жизни. Этот вопрос является одним из наиболее сложных и противоречивых, но именно от его решения зависят реальные перспективы российской экономики. Развитие событий здесь может идти по двум направлениям: укрепление собственно институтов государственной власти и усиление прямого вмешательства государства в экономическую жизнь. В истекшем году преобладал второй подход - государство все более активно заявляло о себе как об участнике хозяйственной деятельности.

Этот процесс реализовался прежде всего через расширение участия государства в собственности крупнейших компаний. События последних двух лет продемонстрировали, что государство намерено укреплять свои позиции как собственника в стратегических (а по сути, в традиционных) секторах экономики, освобождаясь от собственности в остальных секторах. Оно готово использовать два альтернативных подхода к получению в свои руки контроля над собственностью - через судебную процедуру и путем покупки ранее приватизированных активов. Первый вариант был продемонстрирован на примере ЮКОСа, когда согласованные действия налоговых органов и прокуратуры обеспечили передачу лучших активов частной компании в руки государственной. Второй вариант отрабатывался на "Сибнефти", которая была куплена у собственника. Аналогичным способом под контроль государственной компании перешли и ОАО "АвтоВАЗ" (приобретено "Рособоронэкспортом"), и Гута-банк с Промстройбанком (куплены Внешторгбанком), и ряд других компаний. Кроме того, В. Путин выступил с инициативой о формировании закрытого перечня отраслей или объектов, которые должны находиться под "преимущественным контролем отечественного, в том числе государственного, капитала"15 .

Впрочем, трудно трактовать случай ЮКОСа как менее затратный для государства. "Дешевая" покупка "Юганскнефтегаза" породила намного более негативную реакцию среди инвесторов и граждан, чем "дорогая" покупка "Сибнефти". Если учесть потери в репутации, то издержки данной "дешевой" покупки могут оказаться весьма значительными.

Словом, одним из основных итогов 2005 г. стала демонстрация намерений государства, во-первых, расширять свое присутствие в ряде стратегических отраслей, а во-вторых - проявлять своеобразную "гибкость" в способах решения этой задачи. Главное же состоит в том, что частные собственники крупных фирм (как правило, принявшие активное участие в залоговых аукционах 1995 - 1996 гг.), похоже, усвоили совместный урок ЮКОСа -"Сибнефти" и стремятся вовремя выказать готовность продать свои активы, если им будет предложена цена, соответствующая высокой рыночной конъюнктуре. Возникает


--------------------------------------------------------------------------------

15 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2005. С. 22 - 23.

стр. 17


--------------------------------------------------------------------------------

своеобразный квазидевелоперский бизнес: предприниматели, не уверенные в легитимности своей собственности, готовы продать государству активы, выручив за них реальные деньги.

Одновременно в рамках административной реформы на протяжении всего 2005 года велась работа по сокращению государственного присутствия на мелких предприятиях и в учреждениях, многие из которых или подлежали приватизации, или передавались на субфедеральные уровни управления. Тем самым в стране был сделан важный шаг в направлении экономической модели, основанной на государственном контроле "командных высот" - модели, отражающей большевистские представления о рыночном капитализме (и нэпе) в первой половине 1920-х годов, а также искания западных интеллектуалов первой половины XX века16 .

Развивая курс на активизацию государственного участия в хозяйственной жизни, экономические власти в 2005 г. приняли решения, "запускающие" принципиально новые инструменты экономической политики, специально ориентированные на "подталкивание" экономического роста. К таким инструментам относятся особые экономические зоны (рамочный закон и закон о Калининградской области), концессии и Инвестиционный фонд. Соответствующие законодательные акты были приняты во второй половине 2005 г.17 , и сейчас идет интенсивная работа по подготовке подзаконных документов. Все эти меры характеризуются общей чертой: они предполагают исключения из общих правил хозяйствования, точечное воздействие власти на субъектов хозяйственной деятельности.

На протяжении первых 15 посткоммунистических лет власти старались избегать такого рода действий, несмотря на мощное лоббистское давление. Правительственный скептицизм здесь был обусловлен двумя взаимосвязанными причинами. С одной стороны, необходимо было обеспечить базовую стабильность (макроэкономическую и политическую), сформировать здоровую налоговую и бюджетную системы, без которых любые меры точечного характера не могут быть эффективными. Достаточно взглянуть на опыт соглашений о разделе продукции (СРП), которые начали использовать еще в середине 1990-х годов: они так и не заработали до того момента, когда была обеспечена базовая стабильность. С другой стороны, инструменты такого рода несут повышенные риски коррупции, а потому государство со слабым административным ресурсом и неразвитыми институтами "гарантирует" их неэффективность. Только по мере укрепления государства и появления в его бюджете адекватных средств можно попытаться перейти к мерам индивидуального экономического воздействия.

Летом 2005 г. был принят федеральный закон об особых экономических зонах (ОЭЗ), в соответствии с которым открылась возмож-


--------------------------------------------------------------------------------

16 Jergin D., Stanislaw J. The Commanding Heights. NJ: Simonand Schuster, 1998. P. 9 - 32.

17 К этому можно добавить закон, пролонгирующий действие режима особой экономической зоны в Магаданской области. Однако роль этого документа минимальна: он лишь на год, вплоть до разработки новой модели, продлевает действие специального налогового и таможенного режима в этом регионе.

стр. 18


--------------------------------------------------------------------------------

ность сформировать особые зоны двух типов - промышленно-производственные и технико-внедренческие. Власть готова предоставлять в зонах льготы налогового и административного характера. Следует выделить ряд особенностей нового законодательства, которые принципиально отличают его от предыдущего опыта функционирования "свободных зон" в посткоммунистической России, ограничивая возможность злоупотребления. Во-первых, исключаются индивидуальные решения (и соответственно переговоры с региональными властями и заинтересованным бизнесом) о статусе особой зоны - закон устанавливает единые условия функционирования ОЭЗ. Во-вторых, вводится процедура конкурсного отбора "площадки" для ОЭЗ, причем региональные и муниципальные власти должны проявить материальную заинтересованность в ее создании - выделить финансовые ресурсы для развития инфраструктуры. В-третьих, законом ликвидированы все другие особые экономические зоны, пролоббированные на протяжении 1990-х годов, но не давшие позитивного эффекта (за исключением зон в Калининградской и Магаданской областях). В-четвертых, зоны ориентируются на привлечение инвестиций в новые технологии, на диверсификацию экономики, а не на решение проблем регионального неравенства, не на преодоление депрессивности региона. Именно поэтому в современной России особые экономические зоны должны создаваться в тех регионах и на тех территориях, где они особенно и не нужны: там, где власти проводят осмысленную политику, велик интерес инвесторов, а ОЭЗ может предложить лишь некоторые дополнительные стимулы для колеблющихся. Иными словами, ОЭЗ - не центральный, а лишь дополнительный рычаг экономической политики.

В ноябре 2005 г. в правительство было внесено более 70 предложений по формированию ОЭЗ, после оценки которых были сформированы две промышленно-производственные зоны (в Липецкой области и в Елабуге, Татарстан) и четыре технико-внедренческие зоны (в Зеленограде, Санкт-Петербурге, Дубне и Томске).

Наконец, был принят новый федеральный закон об особой экономической зоне в Калининградской области, в который внесены существенные коррективы в действующий механизм. Вместо льготирования импорта закон ориентирован на стимулирование производства18 .

Важным было и решение о создании Инвестиционного фонда, который предполагается формировать в рамках федерального бюджета (годового и трехлетней проектировки) в условиях высокой конъюнктуры цен на топливно-энергетические ресурсы19 . По сути, это деньги, которые при других условиях пошли бы в Стабилизационный фонд. Принимая во внимание мощнейшее давление и требования использовать нефтедоллары "на народное хозяйство", правительство было вынуждено выработать компромиссное решение, выделив часть средств на увеличение государственных инвестиций. Конечно, это несколько повышает макроэкономическую уязвимость российской экономики при


--------------------------------------------------------------------------------

18 Мау В. Калининградская область: окраина России или центр Европы? // Профиль. 2005. N 15; Мау В. Наказать за удвоение? // Ведомости. 2005. 2 авг.

19 Об Инвестиционном фонде в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ N 694 от 23 ноября 2005 года.

стр. 19


--------------------------------------------------------------------------------

неблагоприятном сдвиге нефтяных цен, но оно не является фатальным при соблюдении двух условий. Во-первых, размер Инвестиционного фонда должен оставаться умеренным по отношению к величине Стабилизационного фонда. И во-вторых, средства Инвестиционного фонда должны действительно эффективно расходоваться, то есть сопровождаться повышением производительности труда и благоприятными структурными сдвигами (ослаблением сырьевой зависимости) в российской экономике. Однако надо отдавать себе отчет: если цены на нефть упадут, то средства уже Стабилизационного фонда в первую очередь придется направить на выполнение обязательств в рамках инвестиционных проектов и уж потом на демпфирование сокращения других статей бюджетных расходов.

Государственную поддержку предполагается прежде всего оказать проектам, нацеленным на развитие инфраструктуры общегосударственного значения, на создание и расширение элементов российской инновационной системы, а также на ускорение институциональных преобразований. Эти три направления на самом деле важны для выхода отечественной экономики на путь устойчивого развития.

Весьма актуальными при отборе проектов являются обеспечение равного доступа экономических агентов к процедурам предоставления государственной поддержки, а также обеспечение безубыточности предлагаемых проектов. Конечно, "равный доступ" - самый уязвимый момент современных российских реалий, и уже по первым проектам будет видно, удастся ли его обеспечить.

Отбор проектов предполагается осуществлять на основе использования качественных и количественных критериев. Именно качественные критерии являются определяющими при формировании круга потенциальных инвестиционных проектов. Здесь выдвигаются такие требования, как: наличие коммерческой организации, участвующей в инвестировании (иначе нельзя и говорить о ЧГП); соответствие решаемой задачи приоритетам социально-экономического развития и отраслевым стратегиям правительства; обеспечение положительных социальных эффектов; обоснование невозможности реализации проекта без государственного участия; превышение сметной стоимостью проекта порога в 5 млрд. руб.; положительное заключение инвестиционного консультанта. Последнее особенно важно: здесь должны действовать только такие консультанты, которые хорошо известны бизнесу, имеют устойчивую международную репутацию и не хотят этой репутацией рисковать. (Впрочем, идеализировать их тоже нельзя, о чем свидетельствует памятная история "Arthur Andersen".) Предложенные правительством критерии отбора консультанта действительно являются исключительно жесткими - есть даже опасение, что в результате соответствующие услуги будут оказываться очень малым числом фирм, которые станут диктовать свои условия клиентам.

При заметно более активном использовании государственных бюджетных средств в экономике исключительно значимым фактором обеспечения устойчивых темпов роста как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе выступают сохранение и укрепление роли Стабилизационного фонда. Его принято рассматривать как источник резерв-

стр. 20


--------------------------------------------------------------------------------

ных средств для поддержания достигнутого уровня бюджетных расходов в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры или как финансовый резерв для "будущих поколений". Между тем основная роль Фонда сегодня состоит в недопущении структурной "подстройки" экономики страны под высокие цены на нефть и газ, в предотвращении усиления зависимости от секторов ТЭК. Отсюда его политическое значение - не допустить повторения Россией судьбы Советского Союза.

В 2005 г. предпринимались попытки "пробить" выделение средств Фонда на цели инвестиционного финансирования - попытки, вполне естественные для нынешней конъюнктуры цен на товары российского экспорта. Можно выделить четыре группы предложений, которые выдвигались в 2005 г. относительно использования ресурсов Стабфонда.

Во-первых, предлагалось направить средства в виде государственных капитальных вложений в производственную сферу, на крупные инвестиционные проекты, прежде всего в инфраструктурные сектора. Однако нельзя не видеть серьезных проблем, которые могут возникнуть при движении по этому пути. Представляется крайне рискованным втягивать страну в инвестиционные проекты, основанные на нефтедолларах, поскольку подобные шаги могут иметь неприятные последствия как макроэкономического, так и структурного характера. С одной стороны, государственные инвестиции будут способствовать дальнейшему повышению курса национальной валюты и тем самым подавлять развитие большей части экономики, не связанной с государственными инвестициями. С другой - вызывает сомнения возможность эффективного использования этих средств. Современная российская институциональная система не позволяет рационально использовать бюджетные деньги на инвестиционные проекты.

Во-вторых, говорилось о необходимости направить сверхдоходы на снижение налогов или на предоставление гарантий частным инвесторам. Несомненным преимуществом такого подхода является то, что выбор целей инвестирования остается за бизнесом, а не за бюрократией - направления не задаются в результате бюрократического торга, а открыты для любых секторов и предпринимателей. Естественно, если у нас есть такие мощные источники бюджетных доходов (причем на перспективу), то лучше снижать тот же НДС, налог на прибыль. Это будет касаться всех, а не только избранных, стоящих ближе всего к лицам, принимающим решения. Но и здесь имеется ряд серьезных сомнений. Ситуация с налогами не симметрична, то есть если цены упадут, то правительство не сможет также повышать налоги, балансируя бюджет. Остаются и сомнения в том, что соответствующие институты позволят обеспечить эффективные и прозрачные государственные гарантии: к сожалению, соответствующий опыт 1990-х годов был весьма негативным.

В-третьих, выдвигался тезис о том, что можно сохранить дешевые деньги в Стабилизационном фонде и использовать их для решительного сокращения внешнего долга. Несомненным плюсом такого подхода являются поддержание благоприятных макроэкономических условий (сдерживание роста курса рубля) и недопущение "подстройки"

стр. 21


--------------------------------------------------------------------------------

экономики под временную и неустойчивую конъюнктуру. Несомненным минусом - неспособность эффективно управлять этими средствами: крайне неприятна ситуация, когда средства Стабилизационного фонда подвержены инфляционной "усушке".

Наконец, в-четвертых, в минувшем году появились предложения об использовании средств Фонда для укрепления отечественной пенсионной системы, которая в условиях постиндустриального "демографического перехода" через несколько лет окажется дефицитной. Тем самым накопленные нефтедоллары могли бы быть инвестированы в долгосрочные ценные бумаги и действительно направлены на обслуживание интересов будущих поколений.

Несомненно, давление в сторону использования средств Стабилизационного фонда при сохранении нынешней конъюнктуры цен на товары российского экспорта будет только нарастать. В этих условиях целесообразно предпринять по крайней мере два дополнительных шага. Во-первых, установить "неприкосновенный запас" Фонда не в абсолютной величине, а в долях ВВП. И, во-вторых, резко активизировать работу по повышению эффективности бюджетных расходов, по введению бюджетирования, ориентированного на результат, которым занимается правительственная комиссия под председательством А. Жукова.

Тенденции и вызовы социально-экономического развития

На дальнейшее развитие российской экономики и выработку соответствующих мер экономической политики будут воздействовать три ключевых фактора, каждый из которых носит долгосрочный характер, формируя фундамент политических и экономических процессов. Речь идет о прошедшей в стране революционной трансформации, о вызовах постиндустриального общества, а также о сложившейся в последние годы конъюнктуре цен на основные продукты российского экспорта.

Прежде всего это постреволюционная стабилизация. Россия последних пяти лет характеризуется высоким уровнем макроэкономической и политической стабильности, особенно заметным по контрасту с ситуацией 1990-х годов. Полномасштабная революция, через которую прошла Россия при осуществлении системной посткоммунистической трансформации, завершена, основные государственные институты восстановлены20 . Вместе с тем следует подчеркнуть, что речь идет лишь о некоторой консолидации элит, а не о формировании устойчивого национального консенсуса по базовым ценностям. Стабилизация общества, выходящего из революции, - временное, неустойчивое явление, достигаемое прежде всего на элитном уровне, точнее, она может быть охарактеризована как постреволюционная консолидация. Формирование национального консенсуса требует гораздо более продолжительного времени, исчисляемого десятилетиями. Долгое отсутствие этого консенсуса приводит к тому, что после завершения пол-


--------------------------------------------------------------------------------

20 Стародубровская И., Мау В. Великие революции: От Кромвеля до Путина. 2-е изд. М.: Вагриус, 2004.

стр. 22


--------------------------------------------------------------------------------

номасштабной революции еще на протяжении достаточно длительного периода фазы относительной стабильности будут чередоваться с крутыми политическими поворотами.

Воспроизводство нестабильности непосредственно связано с характером того политического режима, который обычно устанавливается после революции. Его важнейшей чертой является постоянное маневрирование власти между социальными группировками с существенно различными социально-экономическими интересами. В результате возникает весьма своеобразная система, в которой сама стабильность обеспечивается за счет колебаний власти, стремящейся к созданию новых коалиций.

Словом, несмотря на очевидную политическую консолидацию элиты, следует говорить о длительном периоде постреволюционной нестабильности. Разумеется, это уже нестабильность совсем иного рода, нежели нестабильность революционной эпохи, поскольку теперь в стране в течение некоторого периода времени будут сохраняться устойчивость и порядок, а существенные политические колебания и взрывы будут происходить периодически, время от времени. Хотя сам факт их возможности, повышая общий уровень политической неопределенности, создает достаточно неприятный фон для социально-экономического развития страны.

Другим долгосрочным фактором социально-экономического развития России являются вызовы постиндустриального общества. Дальнейшее развитие страны будет происходить в том же мире и при наличии тех же фундаментальных вызовов, неспособность справиться с которыми привела в недавнем прошлом к революционному взрыву. Здесь исключительно важно понимание следующего обстоятельства: сам по себе факт революции еще не гарантирует создания более благоприятных условий для социально-экономического развития страны. Революция, отбрасывая одни институциональные ограничители на пути социально-экономического прогресса, вполне может поставить на их место другие, ничуть не менее сковывающие дальнейшее развитие общества. Поэтому важно, чтобы формирующаяся институциональная система была адекватна объективным вызовам данной эпохи, или, говоря марксистским языком, особенностям данного этапа технологического прогресса.

По сути, России предстоит решать задачи догоняющего развития применительно к условиям и вызовам постиндустриальной эпохи, при этом механизм их решения существенным образом отличается от соответствующего механизма эпохи индустриализации.

Не следует также забывать, что перед Россией поставлена цель не только (и даже не столько) обеспечения устойчивого роста, но прежде всего проведения глубокой структурной трансформации. Между тем, как показывает опыт наиболее развитых стран, период структурных реформ нередко сопровождается замедлением темпов роста, а то и внешней стагнацией (что было, например, характерно для ряда стран Запада в 1970-е годы). Отчасти это связано с тем, что новые сектора (особенно сфера услуг) плохо фиксируются при помощи методов традиционной статистики, отчасти - необходимостью накопления ресур-

стр. 23


--------------------------------------------------------------------------------

сов для нового технологического рывка21 . Разумеется, сказанное не должно восприниматься как апология стагнации. Однако надо принимать во внимание, что экономический рост без структурных сдвигов достаточно легко достижим путем государственного администрирования, однако этот рост не делает страну богаче, а экономику - эффективнее. Здесь также таится одна из форм возможного проявления политического кризиса.

Способы достижения поставленной цели можно обозначить лишь со значительной долей условности.

Во-первых, следует отказаться от попыток определения долгосрочных отраслевых (промышленных) приоритетов, на которых государство могло бы сосредоточить внимание и сконцентрировать ресурсы. Выделение приоритетов означало бы консервацию формирующихся пропорций, а попытка их практической реализации привела бы лишь к тому, что приоритетными стали сектора, обладающие максимальными лоббистскими возможностями. Гораздо важнее стратегия постоянной корректировки структуры, при которой власть готова гибко защищать политическими (в том числе и внешнеполитическими) методами всех, кто добивается успеха в мировой конкуренции.

Во-вторых, необходимо выдвинуть на передний план задачу обеспечения гибкости и адаптивности экономической системы, формирования способности экономических агентов быстро и адекватно реагировать на вызовы времени. Адаптивность приходит на место концентрации ресурсов в качестве ключевого ориентира государственной политики. Решение этой задачи неотделимо от обеспечения эффективной системы защиты прав собственности.

В-третьих, ограниченная возможность долгосрочных прогнозов и важность обеспечения максимальной адаптивности системы позволяют высказать гипотезу о том, что догоняющая страна в современном мире должна иметь более низкую бюджетную нагрузку на экономику, нежели наиболее развитые страны мира.

В-четвертых, как указывалось выше, приоритетное значение для государства и частного предпринимателя имеют инвестиции в человеческий капитал. Прежде всего это относится к таким сферам, как образование и здравоохранение. Последнее помимо гуманитарной составляющей может принести значительный мультипликативный эффект. При всей условности подобного примера стоит отметить, что здравоохранение может в современных условиях сыграть ту же роль, что и железнодорожное строительство в индустриализации конца XIX в.

В-пятых, нужно обеспечить достаточный уровень открытости экономики. Внешнеэкономическая политика должна быть ориентирована на формирование и стимулирование развития новых, высокотехнологичных секторов, а также глубокой переработки продукции традиционного экспорта. Именно на постиндустриальный прорыв, а не на примитивную защиту "отечественных товаропроизводителей" должны быть нацелены переговоры по вступлению в ВТО.


--------------------------------------------------------------------------------

21 Мельянцев В. Информационная революция, глобализация и парадоксы современного экономического роста в развитых и развивающихся странах. М.: ИСАА МГУ, 2000. С. 14.

стр. 24


--------------------------------------------------------------------------------

Наконец, серьезным долгосрочным фактором социально-экономического развития России является ситуация с ценами на энергоресурсы. Традиционно принято считать, что высокие цены на них исключительно благоприятны для страны. Между тем ситуация является гораздо менее однозначной. Сохранение в течение длительного времени высоких цен на энергоресурсы отнюдь не повышает предсказуемость их будущей динамики, однако может иметь ряд негативных последствий для устойчивости экономического и политического развития страны в будущем. Это связано с деградацией налоговой и бюджетной систем, когда высокий уровень поступлений финансовых средств, не связанный с ростом производительности труда, оборачивается существенным снижением эффективности принимаемых решений22 .

* * *

Можно выделить следующие основные проблемы социально-экономического развития России и соответственно приоритетные направления экономической политики на ближайшие годы.

1. Реализация проектов, обозначенных в 2005 г. и связанных с развитием человеческого капитала. Принципиально важным здесь, однако, является проведение структурных реформ в соответствующих секторах, а не попытка снятия проблем лишь при помощи расширения их бюджетного финансирования.

2. Продолжение работы над административной реформой. Сюда входят и реформа бюджетного сектора, и внедрение механизмов "управления по результату" с попутным уточнением границ эффективного применения этого метода, и определение управленческих особенностей различных органов исполнительной власти (федеральных министерств, служб и агентств). Отнесем к данному направлению и задачи реформирования бюджетного сектора, повышения эффективности бюджетных расходов.

3. Обеспечение макроэкономической стабильности. Это предполагает продолжение консервативной бюджетной политики и укрепление Стабилизационного фонда.

4. Завершение налоговой реформы и повышение качества налогового администрирования. Совершенствование налогового законодательства не может быть бесконечным процессом, и в настоящее время Россия находится в ситуации, когда стабильность в этой сфере важнее ее совершенствования.

5. Проведение пенсионной реформы, нацеленное на повышение ее эффективности, укрепление в ней страховых элементов. Нельзя допустить кризиса пенсионной системы в связи с высокой вероятностью возникновения в ней дефицита средств после 2010 г., поэтому


--------------------------------------------------------------------------------

22 Подробнее см.: Gylfason Th., Zoega G. Natural Resources and Economic Growth: The Role of Investment. London: CEPR. 2001. Кроме того, обильный приток незаработанных средств приводит обычно к тому, что бюджетные расходы начинают расти быстрее доходов - какими бы высокими ни были бюджетные поступления (Мау В. Уроки Испанской империи, или Ловушки ресурсного изобилия // Экономическая история: Ежегодник, 2005. М.: РОССПЭН, 2005).

стр. 25


--------------------------------------------------------------------------------

следует проработать вопрос об использовании средств Стабилизационного фонда для пенсионной системы.

6. Повышение эффективности судебной и правоохранительной систем.

7. Военная реформа и особенно повышение роли контрактной службы и реформа призыва. Особенно чувствительным в социально-политическом отношении является намеченный на 2008 г. переход на одногодичную службу по призыву с отменой многих отсрочек от службы в армии.

8. Риски популизма в связи с предстоящими выборами - парламентскими в конце 2007 г. и президентскими в начале 2008 г. Опыт монетизации льгот ослабил желание властей проводить реформы, связанные с риском снижения популярности. Тем более это касается предвыборного периода, который обычно начинается за полтора года до выборов. Подобная ситуация будет резко тормозить проведение институциональных реформ, однако объективная потребность в них не будет снижаться. Тем самым станут накапливаться институциональные проблемы, которые в дальнейшем решать все равно придется, но с большими издержками - особенно если к тому времени ухудшится внешнеэкономическая конъюнктура.

По мере приближения выборов будут нарастать и риски бюджетного популизма. Вряд ли при нынешней конфигурации правительства бюджетный популизм будет представлять серьезную опасность, но ослабление бюджетной политики на фоне мощного притока нефтедолларов представляется практически неизбежным. Можно ожидать нарастания инвестиционных и социальных бюджетных выплат.

9. Несомненным приоритетом является присоединение к ВТО, которое находится сейчас в решающей фазе. Одновременно на обозримое будущее можно прогнозировать некоторое снижение интенсивности отношений с ЕС в части формирования Общеевропейского экономического пространства. Контакты с ЕС будут касаться преимущественно отдельных конкретных сфер и прежде всего энергетической безопасности.

10. Председательствование в "Большой восьмерке" в 2006 г. может стать фактором принципиального позиционирования России в современном мире. Сам по себе формат G8 не является инструментом реализации коллективной стратегии, но может способствовать решению определенных политических задач той или иной страны. Целесообразность участия России в G8 и тем более председательствования в ней подвергается сомнению со стороны политических и общественных кругов ряда стран - членов "Восьмерки", что отражает отнюдь не только текущие политические противоречия, но и объективные проблемы современной российской самоидентификации, включая процессы консолидации посткоммунистической власти и условий экономического роста. 2006 год мог бы стать новым этапом на пути органичного вхождения России в сообщество наиболее развитых стран мира - сообщества, к которому она, по сути, принадлежит.

11. Продолжают расти политические и экономические риски падения цен на нефть. Политическая и экономическая зависимость

стр. 26


--------------------------------------------------------------------------------

страны от нефтедолларов усиливается с каждым годом сохранения высокой внешнеэкономической конъюнктуры. Однако это не означает, что цены вышли на новый уровень и никогда более не будут снижаться. Падение цен на нефть может привести к неточной и даже неадекватной реакции элиты, привыкшей (и все более привыкающей) к исключительно благоприятной бюджетной ситуации. В результате может начаться не только бюджетный, но и политический кризис, характерный для постреволюционного развития (о котором выше шла речь в этом разделе).

Для смягчения возможного кризиса целесообразно в ближайшее время выработать план действий на случай ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры. Такой план должен включать меры денежной, бюджетной, налоговой политики, внешнеэкономического регулирования и другие шаги, позволяющие смягчить последствия кризиса. В отсутствие такого плана действий будут велики риски неконтролируемого развития событий. Помимо всего прочего снижение цен и реакция властей на них станут тестом на зрелость политической элиты России и реальной приверженности страны ответственной экономической политике.

стр. 27






 

Биографии знаменитых Политология UKАнглийский язык
Биология ПРАВО: межд. BYКультура Украины
Военное дело ПРАВО: теория BYПраво Украины
Вопросы науки Психология BYЭкономика Украины
История Всемирная Религия BYИстория Украины
Компьютерные технологии Спорт BYЛитература Украины
Культура и искусство Технологии и машины RUПраво России
Лингвистика (языки мира) Философия RUКультура России
Любовь и секс Экология Земли RUИстория России
Медицина и здоровье Экономические науки RUЭкономика России
Образование, обучение Разное RUРусская поэзия

 


Вы автор? Нажмите "Добавить работу" и о Ваших разработках узнает вся научная Украина

УЦБ, 2002-2019. Проект работает с 2002 года. Все права защищены (с).
На главную | Разместить рекламу на сайте elib.org.ua (контакты, прайс)