ЦИФРОВАЯ БИБЛИОТЕКА УКРАИНЫ | ELIB.ORG.UA


(мы переехали!) Ukrainian flag (little) ELIBRARY.COM.UA - Украинская библиотека №1

ПРАВО И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ. УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ РОССИИ: К УЧЕТУ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО И ИНОСТРАННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОПЫТА

АвторДАТА ПУБЛИКАЦИИ: 23 марта 2010
АвторОПУБЛИКОВАЛ: Администратор
АвторРУБРИКА: ВОПРОСЫ ПРАВА РОССИИ




Жизнь современного человечества, да и более низкой животной и растительной организации, поддерживается, прежде всего, известными компонентами природы: воздухом, водой, поверхностным слоем и недрами земли, живыми природными ресурсами, полезными ископаемыми, другими естественными богатствами. В век растущей антропогенной нагрузки на них будущее их состояние зависит в значительной степени от того, что делает с ними человечество сегодня. На переходе к третьему тысячелетию нашей эры перед государствами остро поставлена проблема оптимального управления природными ресурсами суши и Мирового океана. Растущее население земного шара, особенно таких стран как Индия, Китай, Пакистан, США, Нигерия, Индонезия, Бразилия, развитая техническая и технологическая оснащенность современного мирового хозяйства все более увеличивает спрос на естественные ресурсы (3). Глобальная нехватка некоторых природных ресурсов может стать реальностью. Уже сегодня подземная разработка угля ведется не только на обширных пластах, даже известные нефтеперерабатывающие компании испытывают трудности в обеспечении стабильных поставок сырья, не только учащаются случаи чрезмерной, нерациональной эксплуатации природных ресурсов, эрозии почвы, стерилизации участков земли, деградации качества атмосферного воздуха и воды, но и имеет место подрыв экологических комплексов организмов суши и моря (4). Теория неотвратимости "природного голода" находит все больше сторонников в экономической науке (5). В одном из фундаментальных исследований по правовому режиму природных ресурсов, изданных в США, отмечено, что "национальная безопасность страны зависит от устойчивого снабжения природными ресурсами", более того, "поскольку природные ресурсы должны распределяться между обороной, потреблением их в гражданской экономике и сохранением, постольку национальная безопасность становится экологическим вопросом", и уже "трудно измерить вероятность воины за природные ресурсы" (6).

Во французском исследовании сказано, что мир ждет растущий разрыв между спросом и предложением на некоторые природные ресурсы, прежде всего, такие как пресная вода; почва земли, пригодная к культивации; рыба и иные морепродукты (7). Ученые полагают, что в значительно больших, чем сейчас, темпах возрастет в период между 2000 и 2050 годами потребление нефти, однако после 2100 года эти темпы замедлятся (8). Данный экономический прогноз, оговаривается авторами исследования, сделан при ряде допущений: во-первых, что не будет "серьезных геополитических конфликтов": во-вторых, что прогнозные данные не потребуют "фундаментальной переоценки вследствие экологических рисков" (9).

Нависшие над человечеством природоресурсовые беды обусловлены, среди других серьезных причин, неадекватностью современного правового регулирования пользования естественными ресурсами, несмотря на обилие международно-правовых и национально-законодательных норм о защите окружающей среды (10). Осознается недостаточность сугубо природоохранительного направления в сложном деле гармонизации интересов современного промышленного развития и сохранения на будущие тысячелетия достойной


--------------------------------------------------------------------------------

1 Директор Юридического центра Совета по изучению производительных сил Российской академии наук, член-корреспондент Российской академии естественных наук.

2 Первый заместитель министра экономики Российской Федерации, кандидат экономических наук.

3 State of the World. 1999. A Woridwatch Institute Report on Progress Toward a Sustainable Society. New York. London. 1999.P.9.

4 Матошко И.В. Жизненные ресурсы Земли., М., 1975. С. 7-8; Винклер X. Мировые ресурсы. Пер. с нем. М., 1986; Ревазов М.А., Лобанов Н.Я. Экономика природопользования. М., 1992. С. 25; Нефть России. 1999. N 5. С. 4- 11,76-78.

5 Современная добыча невозобновимых природных ресурсов, по мнению авторитетных экономистов, "сокращает их количество, которое потенциально может быть использовано в будущем. Это породило страх, что все страны мира исчерпают все указанные ресурсы и их исчезновение поставит предел экономическому росту". (С.Фишер, Р. Дорнбуш, Р. Шаленз. Экономика. Пер. с англ. М., 1998. С. 659-660).

6 Campbell-Mohn С., Breen В., Futrel J.W. Environmental Law. From Resources to Recovery. St. Paul, 1993. P. 117.

7 Bourrelier P.H., Diethrich R. Le mobile et la planete ou 1'enjeu des ressources naturelles. Paris, 1989. P. 199.

8 Ibid. P. 333.

9 Ibid. P. 331.

10 Обилие таких норм иллюстрирует, например, аннотированный сборник международно-правовых актов в области защиты окружающей среды: International Environmental Law. Primary Materials/ Ed. by Michael R. Molito. 1991. P. XII+571.

стр. 61


--------------------------------------------------------------------------------

жизни на планете Земля (11). Выявляется, что "Гринпис Интернэшнл", иные природоохранительные движения не дали концепцию такой гармонизации. Напротив, множатся случаи международно-согласованных усилий представителей промышленности по экорегулированию предпринимательства во имя предупреждения назревающего глобального ресурсного коллапса. Так, еще в 1990 г. Исполнительным органом Международной Торговой Палаты была принята Хартия бизнеса во имя устойчивого развития. В числе главных целей Хартии - "обеспечить для всех видов предпринимательства и предприятий во всем мире руководство по управлению предприятиями в согласии с окружающей средой и помочь компаниям разработать свою соответствующую стратегию и программы"; "стимулировать компании принимать обязательство постоянно улучшать последствия их деятельности для окружающей среды" (12).

Россия, как известно из многочисленных источников, богата естественными ресурсами, для нее особенно значителен вопрос об оптимальном их сохранении и рациональном использовании в интересах нынешнего и будущих поколений россиян. Общественно востребованы дискуссии по вопросу о собственности на природные ресурсы (13), о правовом режиме некоторых из природных ресурсов (14), полезны толкования законов России о природных ресурсах как правоведами (15), так и экономистами (16). Уже отмечено, что российский федерализм в сфере природопользования весьма своеобразен, и не только в сопоставлении с режимом природопользования в унитарных государствах, но и в других государствах-федерациях (17). Проявляются в российском "ресурсовом" федерализме обе крайности - и провозглашение законом субъекта Федерации на его территории "лоскутного" правового режима природных ресурсов, и попытки отраслевого ведомства тотально управлять из Москвы всякими природными ре сурсами на территории субъекта Федерации (18).

Нормы российского законодательства о природных ресурсах отличаются от соответствующих норм международных договоров и наиболее совершенных иностранных законов, прежде всего, традиционной нашей широтой. Во-первых, с точки зрения многих авторитетных специалистов по экологическому праву его нормы регулируют как использование природных ресурсов, так и защиту окружающей среды (19). Эта точка зрения подтверждается российским законодателем, например, в тексте федерального закона "Об охране окружающей природной среды" (N 2060-1 от 19 декабря 1991 г., с поел. доп. и изм.). Между тем в международном праве все более обозначается другая тенденция: нормы о защите окружающей среды и об использовании природных ресурсов, хотя и не противоречат друг другу, гармонизированы, но не смешаны. В таком универсальном международном договоре, как Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., нормы о защите морской среды выделены в Часть XII, нормы об управлении природными ресурсами исключительной экономической зоны предусмотрены в Части V, природными ресурсами континентального шельфа - в Части VI, минеральными ресурсами дна за пределами шельфа - в Части XI и т.д. Тем самым достигается субъектная адресность правового регулирования, его объектная конкретность и соответственно - лучшая результативность. Во-вторых, чрезмерная широта предмета правового регулирования обусловили, в числе других причин, более низкое регулятивное качество отечественного природоресурсового законодательства в сопоставлении с наиболее разработанными нормами о природных ресурсах, предусмотренными иностранным законодательством и


--------------------------------------------------------------------------------

11 L. S. Spedding. Environmental Management for Business. Chichester, 1996. P. 3- 4.

12 Environmental Management for Business, 1996. P. 328.

13 См.: Проекты ФЗ "О государственной собственности на природные ресурсы"; "О федеральных природных ресурсах" - к заседанию Консультативно-экспертного совета при Комитете по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы. Документы и материалы. М., 1997.

14 См., например; Remond М. L'Exploration petroliere en mer et Ie droit. Paris, 1979. P. VII et seq.; Вылегжанин А .Н. К характеристике правового режима морских природных ресурсов России // Гос. и право. 1997. N 7. С. 49-59.

15 См., например: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. Рук.авт.колл. С.А. Боголюбов. М., 1997; Земля и право. Рук.авт.колл. С.А. Боголюбов. М., 1997;Российское горное законодательство. Документы и комментарии / Отв. ред. В.Ж. Арене, А.Н. Вылегжанин; М., 1996.

16 Организационно-экономический механизм рационального водопользования. Рук. И.К. Комаров. М., 1997.

17 А.Ф.Самохвалов. Федерализм и природопользование: правовые, экономические и организационные основы // Федерализм. 1997. N 4. С. 55-74.

18 См. например: А.И. Бобылев. Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Гос. и право. 1997. N 7. С. 87-108; Карамы-шева О.В. Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (Материалы "круглого стола") // Гос. и право. 1999. N 1. С. 41-63.

19 См., например: Правовые вопросы охраны природы. М., 1963. Еще четче эта точка зрения выражена проф. Колбасовым О.С.: ". . .экологическое право включает правовые нормы об использовании и охране земли, ее недр, вод (включая океаны, моря, подземные воды, ледники), лесов и иных составляющих растительного царства, диких животных, обитающих в состоянии естественной свободы в сухопутной и водной средах, атмосферы Земли и космического пространства со всеми ее природными компонентами." (Колбасов О.С. Международное экологическое право на пороге XXI века // В кн.: Первая конференция Всемирной Ассоциации международного права в России / Отв. ред. А.Л. Колодкин, Новороссийск, 1999. С. 120).

стр. 62


--------------------------------------------------------------------------------

международным правом. Сошлемся для примера на отечественное законодательство о нефти, угле, газе: в нем нет, например, таких закрепленных иностранным законом эффективно функционирующих регулятивных механизмов, как "contingency fund", "mining lease"; "exploration license"; "prospecting authority"; "production license" и т.д. В- третьих, в отечественной правовой науке, в том числе и международно- правовой, акцент сделан на исследовании вопросов "охраны" природных ресурсов (20). Лишь в последнее время в отдельных работах применяется понятие "управление природными ресурсами" (21). С нашей точки зрения, в теоретическом развитии правовых механизмов такого управления и практическом их налаживании состоит в настоящее время главный резерв рачительного хозяйствования и предпосылка того, что и будущие поколения россиян будут полноценно пользоваться природоресурсовыми благами.

Уточнение, совершенствование законодательных механизмов управления природными ресурсами Российской Федерации представляется в контексте изложенного актуальной проблемой теории и государственного строительства. Обозначим в ней вопросы, представляющиеся наиболее злободневными, оптимальное решение которых российским законодателем не мыслимо без учета международно-правового и иностранного законодательного опыта: 1) о содержании понятия "природные ресурсы"; 2) об оптимальном объеме прав на природные ресурсы, в т.ч. о праве собственности на природные ресурсы; 3) о соотношении природоресурсовых полномочий Федерации и субъекта Федерации; 4) о формировании законодательного механизма управления природными ресурсами.

Как отмечалось в докладе Н.Г. Стрижова "О горной свободе", прочитанном в 1911 г. Екатеринбургскому биржевому комитету, именно кардинально новые узаконения Петра Великого "поставили горное дело на подобающее место. Вместо 4-5 небольших горных заводов, бывших в начале царствования Петра, к концу оного явилось уже около 30 с годовой выплавкой чугуна в 6 млн. пудов, т.е. 1.2 пуда на наличную душу тогдашнего населения. Уже тогда Россия не только удовлетворяла свои внутренние нужды, но и вывозила за границу около 1 млн. пудов". Идеи реформирования Петром русского законодательства о минеральных ресурсах, по свидетельству Н.Г. Стрижова, навеяны именно международным опытом: Петр "обратился к помощи иностранного... законодательства, которое и указало ему впервые на принцип горной свободы" (22).

О содержании понятия "природные ресурсы"

Не только ведомственные нормативные акты России, но и федеральные законы отражают разноликие, иногда противоречивые воззрения на юридическое содержание самого понятия "природные ресурсы".

В первую очередь надо подчеркнуть, что не находит подтверждения в международном праве включение российским законодателем пространств (например, территориального моря, внутренних морских вод - см. ст. 1 и 36 Водного кодекса РФ N 167-ФЗ от 16 ноября 1995 г.) в понятие "природные ресурсы". Понятие "природные ресурсы" в международном праве отграничивается от пространства, от среды, в которой эти ресурсы наличествуют. О таком отграничении свидетельствует и международно- правовая доктрина, и, например, практика создания и осуществления норм международного морского права. Согласно международному праву, континентальный шельф - это пространство, но не природный ресурс. Установлен международно-правовой статус этого пространства. В то же время международное право предусматривает режим сохранения и использования природных ресурсов континентального шельфа, как минеральных и иных неживых его ресурсов, так и живых ("сидячих видов") (23).

Логична и постановка вопроса, каково юридическое содержание термина "земля", использованного, например, в Конституции РФ (ст. 9, 36 и др.) в словосочетаниях "земля и другие природные ресурсы...". Даже в недавно вышедшем отечественном учебнике по земельному праву этот "понятийный" вопрос не исследован (24). Но от толкования указанного конституционного термина "земля" может зависеть исход судебного разбирательства по многим спорам. Как пишет директор Бюро управления ресурсами земли Министерства природных ресурсов США М. Каусон, вопрос о юридическом содержании понятия "земля" был решен в раннем законодательстве США (до ордонанса 1785 г.) так: понятие "земля" определено как часть земного шара от его центра до проекции на воздушное пространство границ соответствующего земельного участка (25). Главное должностное лицо США по земельным ресурсам поясняет, что в ранней законодательной истории США "не было интереса к горным разработкам", которые "далеко отставали от сельскохозяйственного" использования земель (26). Приемлем ли аналогичный подход к толкованию понятия "земля" в контексте действующей Конституции России?


--------------------------------------------------------------------------------

20 См., например: Чичварин В.А. Охрана природы и международные отношения. М., 1970, с. 9 и cл.; Петров В.В. Экологическое право России. М., 1996. С. 15 и cл.; Бекяшев К.А. ФАО и правовые вопросы охраны живых ресурсов открытого моря. М.,1976.

21 См.: Vyiegjanin A.N. Review of Legal Literature on the management of Marine Living Resources. - Proceedings of International Symposium on Management. Anchorage, 1988. P. 91-94 и cл.; Бринчук М.М. Экологическое право. М., 1998. С. 167.

22 Горный журнал. 1993. N 1. С. 131-141.

23 Подробнее см.: "К характеристике правового режима морских природных ресурсов России...". С. 50-51.

24 Земельное право. Учебник для вузов. Рук. авт. колл. С.А. Боголюбов. М., 1999.

25 Clawson М. Uncle Sam's Acres. Westport, 1970. P. 75.

26 Ibid. P. 75-76.

стр. 63


--------------------------------------------------------------------------------

Полагаем, что не приемлем по ряду фундаментальных причин. В их числе - необходимость отграничения понятия "земля" (27) как природного ресурса от понятия "земля" как части государственной территории. Первое - это компонент второго. Земля как природный ресурс может находиться в собственности. Земля как государственная территория (это уже международно- правовое, а не гражданско-правовое понятие) в собственности находиться не может. Как природный ресурс, понятие "земля" не включает в себя, например, понятие "недра" (это подтверждается, например, ст. 72 Конституции РФ, перечисляющей отдельно: "землей, недрами, водными и другими природными ресурсами"). Как государственная территория, земля включает в себя все возможные компоненты: а) земную поверхность; б) почвенный слой (где он имеется); в) дно водоемов и водотоков (где такое дно имеется); г) недра; д) земное пространство ниже недр до центра земного шара, соответственно делимитированное.

Вывод: в упомянутых статьях Конституции России термин "земля" используется не в широком смысле, не в смысле части государственной территории России, а в узком, в смысле природного ресурса, а именно - земной поверхности суши с обозначенными границами и почвенного слоя под ней. Конституционный термин "земля" не охватывает недра, земное пространство ниже недр, воздушное пространство над земной поверхностью, примыкающие к поверхности суши морские воды (внутренние морские воды, территориальное море). Термин "земля" не равнозначен термину "государственная территория России", первый относится к последнему как часть к целому.

Объем прав на природные ресурсы

В научных правовых прогнозах, в законопроектах, в действующем законодательстве отражены разные подходы к вопросу об оптимальном объеме прав на природные ресурсы (28). Предложены как наиболее развернутые следующие научно-правовые позиции: 1) природные ресурсы de facto и de jure находятся в "исключительной собственности государства" или "общества"; 2) природные ресурсы не могут быть объектом собственности; они суть "общественное достояние"; 3) природные ресурсы как общественное достояние являются "одной из форм государственной собственности"; 4) одни природные ресурсы в силу своих физических свойств (например, воздух) не могут быть объектом собственности, к другим, с иными естественными характеристиками (например, к участку леса), титул собственности применим (29). Определенный выбор в пользу какой-либо из перечисленных научных позиций российским законодателем не сделан.

Международное право, прежде всего упомянутая универсальная Конвенция ООН 1982 г., не использует гражданско-правовое понятие "собственность" в статьях о пространствах и их природных ресурсах, даже в пределах государственных границ, где осуществляется суверенитет государства. Тем не менее российскими законами предусмотрено право собственности и на ресурсы, и на пространства, в т.ч. на территориальное море; внутренние морские воды (Водный кодекс РФ-ФЗ N 167 от 16 ноября 1995 г.); недра (Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О недрах" - ФЗ от 3 марта 1995 г. N 27ФЗ). "Территориальное верховенство не заключает в себе права собственности на территорию. Территориальное верховенство входит в сферу публичного права, тогда как собственность входит в сферу частного права и, следовательно, эти два рода господства... не совпадают друг с другом", - справедливо отметил проф. Ю.Б. Барсегов (30). Подытожим: установление российским законодателем вещного права на пространство представляется ошибочным.

В отличие от российского, законодательство США, например, не устанавливает тотального права собственности на всякие природные ресурсы - ни государственной собственности, ни частной, ни иной.

Во-первых, американский законодатель не усмотрел целесообразности предусматривать это вещное право - право собственности - в законодательстве о природных морских ресурсах - традиционной сфере публичного права. Напротив, законодатель США установил целостный публично-правовой режим государственного управления морскими природными ресурсами - единый для территориального моря, для исключительной экономической зоны и для континентального шельфа (31). Во-вторых, и в отношении естественных


--------------------------------------------------------------------------------

27 Напомним, что слово "земля" в русском языке имеет множество значений. В.И. Даль называет, к примеру: а) планета, б) наш мир, в) всякое твердое тело, г) суша, как противоположность воде; д) страна, народ или пространство, е) участок поверхности, ж) почва и др.// Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4-х т. Т. 1. 1880-1882. М., 1998. С. 678-679.

28 Состояние соответствующих норм российского законодательства и наиболее контрастных научных позиций удачно обобщены в правовой литературе // См.: Бринчук ММ. Экологическое право. М., 1998. С. 164 - 194.

29 Там же. С. 165-175. Проф. М.М. Бринчук представляет в своей книге правовые взгляды таких ученых, как Ю.С. Шемшученко, В.П. Мозолин, О.И. Криссов, Р.Б. Рюмина, С.А. Сосна, В.В. Петров, Робинсон Николае, Е.А. Суханов, Ф.М. Раянов, Р.Х. Габитов, И.А. Иконицкая.

30 Барсегов Ю.Г. Территория в международном праве. М., 1958. С. 22.

31 См.: Compilation of Selected Laws Concerning Minerals and Mining. Prepared for the Use of the Committee on Natural Resources of the One Hundred Third Congress. US Government Printing Office. 1993. 50 CFR. Chapter VI. Fishery Conservation and Management, National Oceanic and Atmospheric Administration, Department of Commerce, ? 601.1 et seq. Подробнее см.: Вылегжанин А.Н. Управление морскими ресурсами - международно-правовая практика США // Гос. и право. 1999. N1.

стр. 64


--------------------------------------------------------------------------------

ресурсов суши законотворческие поиски за рубежом обнаруживают лучшую экономическую эффективность.

Уже упомянутый руководитель земельного подразделения Министерства природных ресурсов США М. Клаусон так описывает законодательную политику своей страны. С 1785 г. федеральное правительство США приостановило продажу государством гражданам участков земли, если предполагалось наличие в недрах под ними минеральных ресурсов. Однако с 1807 г. такие участки земли стали сдаваться в аренду. С 1846 г. была разрешена продажа таких земельных участков, но при ряде условий: продаваемый участок должен быть не меньше 40 акр (т.е. не меньше 16 гектаров); продаже должен предшествовать надлежаще организованный аукцион; цена продаваемого на аукционе участка земли должна быть выше, чем цена такого же по площади участка земли, в недрах которого, по имеющимся данным, нет минеральных ресурсов. В 1851 г. Конгресс США законодательно квалифицировал все государственные земли США как "mineral" (т.е. имеющие в их недрах минеральные ресурсы) или "non-mineral" (не имеющие таковых ресурсов). Критерием для классификации земельного участка в качестве "mineral" было наличие на тот период данных о залежах под ним минеральных ресурсов. Соответственно, действие законов о сельскохозяйственном использовании земель было ограничено землями "non-mineral", а действие горных законов распространялось на обе категории земель. Во многих случаях, однако, под земельными участками, отнесенными Конгрессом к "non-mineral", впоследствии были обнаружены минеральные ресурсы. Только в этом случае гражданин-собственник такого земельного участка становился также собственником обнаруженных минеральных ресурсов. В ином случае собственника природных ресурсов в пределах государственных земель как бы и не было: ресурсы были открыты для разведки и разработки любым гражданином США. Законами 1866 и 1872 годов такой правовой режим был уточнен: американцу, желающему разрабатывать минеральные ресурсы, надо было сначала обнаружить месторождение. Закон 1872 г. предусматривал основания для выдачи за установленную плату потенциальным разработчикам патентов. С 1882 по 1913 г. выдавалось ежегодно более 1000 таких патентов. Месторождения, обнаруженные патентообладателем в государственных землях, эксплуатировались в частных интересах патентообладателя. И только в период между 1904 и 1914 гг. Конгресс предусмотрел ряд мер по резервированию за Федеральным правительством минеральных ресурсов для распоряжения ими в будущем (32).

Еще пример, подтверждающий необходимость переоценки целесообразности тотального введения вещного права - собственности - на природные ресурсы. Статьей 4 упоминавшегося Закона "О животном мире" предусмотрено, что "животный мир в пределах государственной территории является государственной собственностью". Но в пределах государственной территории находятся, например, фермерские хозяйства, пасеки, крестьянские домовладения и т.д. ? которые не являются государственной собственностью. Отнесение к государственной собственности всякого объекта животного мира, находящегося в пределах частного владения (например, лелеемого пасечником роя пчел), не только спорно, но и вряд ли способствует рачительному отношению частного собственника к животному миру.

Конфликтной ситуацией, как показала практика, чревата несогласованность между нормами о собственности на недра согласно Закону "О недрах" и собственностью на поверхлежащий земельный участок согласно земельному законодательству.

Например, в Кузбассе подземные выработки, осуществляемые шахтой, привели к тому, что просело зернохранилище. Перед судом учинен был трудный спор: горный отвод находился не под зернохранилищем, а на относительно большом удалении; собственник горного отвода (как и недр) - государство; пользователь - шахта; шахта не нарушала горное законодательство; а собственник зернохранилища не нарушал земельное законодательство. Границы горного отвода в целях ведения подземных разработок были определены еще в 50-х годах в полном соответствии с законодательством; в тот период не планировалось строительства зернохранилища; городской орган власти принял впоследствии решение о таком строительстве, как собственник земли не считая нужным согласовывать решение по сугубо поверхлежащему строительству с пользователем горного отвода - шахтой. Это судебное дело еще раз напомнило об актуальности решения вопроса о гармонизации земельного и горного законодательства.

Обозначенный вопрос не решен Федеральным законом "О недрах" и действующим земельным законодательством. На какой правовой основе возможна такая гармонизация?

Международный опыт обозначает несколько правовых моделей. Первое: примат воли собственника земельного участка; без его согласия неправомерна добыча природных ресурсов в недрах (части земной коры, расположенной ниже почвенного слоя или дна водоема). Вторая модель: примат воли горного предпринимателя: он вправе осуществлять геологическое изучение или разработку природных богатств, не испрашивая согласия собственника поверхлежащего участка, но соблюдая горное и иное законодательство. Третья модель: патронаж государства; обязателен запрос горным предпринимателем согласия собственника земельного участка, но по форме, установленной государством, и при его контроле; при необоснованном отказе собственника земельного участка государство, как собственник недр и суверен государственной территории, вправе разрешить подземную разработку природных ресурсов. Четвертая модель: государство как собственник недр в установленном законом порядке за вознаграждение уступает это свое право юридическому или физическому лицу. Пятая модель


--------------------------------------------------------------------------------

32 Clawson М. Ор. cit. P. 76-81.

стр. 65


--------------------------------------------------------------------------------

(комбинированная): например, все природные ресурсы законом подразделяются на несколько групп; в отношении золота, иных драгоценных металлов применяется одна модель; нефти, газа -другая; сланцев, песчаника, песка, глины, булыжника - третья и т.д. (33)

Затруднительна, в контексте ГК РФ, и реализация права собственности на живые природные ресурсы. Как практически отчуждать такой объект права собственности, как запас рыб, или морских котиков, тюленей, мигрирующих из одного района в другой? ГК предусматривает: "К животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное". Закон "О животном мире" относит животных к природным ресурсам (ст. 6, ст. 50 и др.), но ГК РФ не смешивает понятия "природные ресурсы" и "имущество" (ст. ст. 209 и 214). Возникает вопрос: являются ли "имуществом" животные в период их движения в естественной среде, например, из пределов государственной территории России в район за ее пределы?

На эти вопросы нет ясного ответа в авторитетных толкованиях норм российского гражданского законодательства о природных ресурсах (34). Напротив, такие толкования подтверждают, что установлением права собственности на пространства и на животных законодатель создал в российской правовой системе еще один конфликт между частно-правовыми и публично-правовыми положениями. Как отмечают М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, проблема подобных конфликтов "не получила адекватного отражения ни в законодательстве, ни в правовой доктрине" (35).

В шестом издании авторитетной правовой энциклопедии Г. К. Блэка понятие "собственность" определено как "то, что принадлежит исключительно кому-то" (36). Но принадлежат ли природные ресурсы России исключительно кому-то? Есть ли такой собственник, который вправе ими распорядиться исключительно по своему усмотрению? Например, подарить - или продать - все природные ресурсы, находящиеся на территории государства? Природные ресурсы, повторим, есть важнейший компонент государственной территории, а ее правовой режим не может определяться вещным правом собственности (37). Беда российского законодателя в том, что в вопросе о правовом режиме природных ресурсов он несбалансированно воспринял лишь гражданско- правовые концепции, хотя и разработанные, надо полагать, на высоком уровне. Законодатель должен был учесть публично-правовые реальности, международно-правовой опыт. Суверенитет государства над естественными богатствами, во-первых, неотъемлем, и, во-вторых, должен осуществляться в интересах национального развития и благосостояния населения соответствующих государств (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 1803 (XVII) (38). Даже в том случае, когда государство, действуя в интересах своего народа, разрешает иностранному инвестору эксплуатировать природные ресурсы, то использование инвестируемого капитала и доходов с него регулируется не только национальным законом, но и международным правом (39).

На наш взгляд, новому составу Государственной Думы России целесообразно обновить законодательную концепцию прав на природные ресурсы. Новая концепция должна прежде всего предметнее отражать современный международно-правовой режим естественных ресурсов и, во-вторых, учитывать лучшие зарубежные публично-правовые механизмы управления природными ресурсами, в которых взаимодействуют государственные, муниципальные и общественные институты. Предлагается при этом учесть приро-доресурсовую специфику в нормативном содержании и дифференцированном применении гражданско-правовых институтов, в т.ч. института собственности, в регулировании отношений, связанных с сохранением природных ресурсов и рациональном их использовании. Как сказано правоведом, "вопросы о том, кто и в какой мере обладает титулом того, что определяется как собственность и что обладатель титула вправе делать с такой собственностью, остаются открытыми для исследовании и новых направлении" (40).

Природоресурсовые правомочия Федерации и субъекта Федерации

Стержневой вопрос: что разграничивать между Российской Федерацией и ее субъектом - природные ресурсы (например, на федеральные и


--------------------------------------------------------------------------------

33 Romi R. Droit et administration de 1'environnement. 2 edition. Paris.1997. P.31- 50.

34 См.: "Комментарий к Гражданскому кодексу Российской федерации части первой (постатейный). Рук. авт. колл. и отв.ред. О.Н. Садиков. М., С. 11-13. С. 264-277. Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв.ред. А.Л.Маковский. М., 1998. С. 209-227. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части второй (постатейный). Рук.авт.колл. и отв.ред. О.Н. Садиков. М., 1998. С. 174-176.

35 Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. М., 1997. С. 669-670.

36 Black H.C. Black's Law Dictionary. St. Paul, 1997. P. 1216.

37 Курс международного права в шести томах. Т. III. М., 1967. С. 115 и сл.; Курс международного права в семи томах. Т. 3. М., 1990. С. 13-15.

38 См.: Современное международное право. Сборник документов. Сост. В.К. Собакин. М., 1964. С. 74.

39 Там же.

40 Environmental Law. From Resources to Recovery ... P. 143.

стр. 66


--------------------------------------------------------------------------------

иные) или же полномочия, компетенцию, ответственность властных органов?

В американском Законе о научно-исследовательских организациях по изучению горного дела и минеральных ресурсов 1984 г. предусмотрено, например, что "главная государственная ответственность за развитие открытых горных разработок, их лицензирование, меры регулирования... возлагается на штаты", а не на федеральные органы власти, "ввиду разнообразия в составе недр, климатических, биологических, химических и иных физических условий в районах горных разработок" (?1201) (41). Вряд ли целесообразно копировать эту формулу в российскую государственность сегодня, когда властные шаги исполнительной власти субъекта Федерации (губернатора, президента республики в составе РФ и т.д.), в том числе в сфере природопользования, плохо контролируются другими ветвями власти, общественностью, когда немыслима пока равноправная состязательность между субъектами хозяйственной деятельности. Но четкость в вопросе об ответственности конкретного властного органа за управление природными ресурсами несомненно должен обеспечить закон. Такой четкости в российском законе пока нет, хотя конституционные основы наличествуют.

По ст. 72 Конституции РФ, вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами находятся в "в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации". По ст. 9 "природные ресурсы используются и охраняются в Российской федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (а не всех народов Федерации). Это ограничение еще более усиливает положение п. 3 ст. III Федеративного договора о том, что "земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием народов, проживающих на территории соответствующих" субъектов Федерации (республик, краев, областей и т.д.) (42). Не удивительно, что некоторые субъекты Федерации законодательно объявили собственностью природные ресурсы на своей территории (43). Не прибавляет ясности и практика заключения между Федерацией и ее субъектами договоров: в одних собственником природных ресурсов назван только субъект Федерации; в других договорах - выделены только природные ресурсы, находящиеся в федеральной собственности; в- третьих - не предусмотрено. Федерация или субъект Федерации является собственником природных ресурсов, но подтверждено, что они находятся в "совместном ведении" Федерации и ее субъекта (44). Анализ более двух десятков российских законов и подзаконных актов, в той или иной мере регламентирующих природоресурсовые отношения между Федерацией и ее субъектами, позволяет сказать: с точки зрения правовой тактики, российский законодатель пошел изначально не по оптимальному пути. Федеральные органы власти пытались "узаконить" отнесение к федеральным природным ресурсам возможно большее число естественных богатств, а субъекты Федерации - "протащить" свое право собственности на перспективные ресурсы если не в федеральном законе или договоре с Федерацией, то хотя бы на региональном законодательном уровне. А это мало что дало для ясности в режиме природных ресурсов, для эффективного управления ими - во благо государства и к выгоде инвестора.

Заслуживает научного анализа и избирательного учета в российском законодательстве международная практика применения известных "стабилизационных" клаузул в соглашениях об инвестициях в разведку и разработку природных ресурсов, в соглашениях о разделе продукции. Положим, правительство подписывает соглашение с инвестором на разработку в сложных геологических условиях нефтяного месторождения, содержащее такое "стабилизационное" правило. Срок действия Соглашения - 20 лет. А законодатель через три года принимает новый закон, сводящий на нет это правило. Международно-правовой принцип неотъемлемого суверенитета государства над его естественными ресурсами не предполагает ограничений права государства издать в любое время новый закон о природных ресурсах. Какова юридическая квалификация ситуации? Считать, что подписание правительством соглашения, содержащего "стабилизационное" правило, есть действие ultra vires и, следовательно, это правило юридически ничтожно с самого начала? Или оно действует до тех пор, пока не отменено последующей нормой - законодателя (lex posterior derogat priori)? Либо соглашение правительства с инвестором (как правило, юридическим лицом) надо поднимать до уровня международного договора, норму которого последующий закон не отменяет? Или конституционным законом целесообразно предусмотреть дифференцированные правомочия законодателя в отношении "стабилизационного" правила: скажем, он не вправе изменить обусловленный стабилизационным правилом налоговый режим, но вправе принять более жесткие нормативы по защите окружающей среды. Эти и другие правовые вопросы в международно-правовой


--------------------------------------------------------------------------------

41 См. подробнее: Российское горное законодательство. С.18-19.

42 См., например: Федеративный Договор. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г.

43 См.: А.Ф. Самохвалов. Указ. соч. С. 56-57.

44 Там же. С. 57-59.

стр. 67


--------------------------------------------------------------------------------

доктрине обозначены не сегодня (45), но пока они не решены в России ни на федеральном уровне, ни законодательными органами субъектов Федерации.

Актуальнейшей задачей видится учет лучшего иностранного опыта федерального регулирования природоресурсовых отношений.

Так, по оценке австралийских правоведов, вплоть до 70-х годов "федеральное правительство Австралии воздерживалось от непосредственного законотворчества по вопросам природных ресурсов". Но в 1972-1975 гг. и, особенно, с 1983 г. правительство Канберры "объявило о конце кооперативного федерализма и о централистской политике" в сфере природных ресурсов. Такое изменение в законодательной политике в значительной степени обусловлено выигрышем федеральным правительством Австралии нескольких судебных дел против субъектов Федерации - штатов по вопросам об управлении природными ресурсами. До этого же федеральное правительство Австралии довольствовалось лишь правовыми уловками: если оно видело, что все минеральные ресурсы, добываемые в штате, идут на экспорт, то федеральный центр выдачу экспортных лицензий компаниям штата увязывал с соблюдением ими жесткого законодательства о защите окружающей среды, а уличив в нарушении законодательства, блокировал таким способом опустошение месторождений невозобновимых природных ресурсов в штате (46).

В российских условиях гармонизация природоресурсовых правомочий Федерации и субъекта Федерации наиболее перспективна, как предоставляется, если наполнять конкретным законодательным содержанием конституционную формулу "совместного ведения" в отношении природных ресурсов (47).

Совместное ведение - через механизм управления природными ресурсами

Природопользование находится в "совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (п. д) статьи 72 Конституции РФ). Понятие "совместное ведение" может обрести конкретное содержание посредством разработки и принятия законодательного механизма управления природными ресурсами.

Если в зарубежном законодательстве и в международном праве понятия "управление" и "управление природными ресурсами" можно отнести к известным, то у нас делаются лишь первые теоретические проработки и законодательные шаги. Это - при том, что именно в отечественной правовой литературе (Ф.Ф. Мартенсом) (48) и в естественной науке (Ф.И. Барановым) впервые была представлена концепция права международного управления.

В предисловии (май, 1893 г.) к первому изданию курса "Современного международного права цивилизованных народов" (это предисловие сохранено и в пятом издании) Ф.Ф. Мартенс пишет, что в нем "в первый раз изложено все право международного управления" (49). Пятое издание этого курса, подготовленное в декабре 1904 года, подтверждает последовательность научной позиции автора в том, что право международного управления присуще международному общению . Ф. Мартенс констатирует: "Верховный принцип международного управления - целесообразность. Как договоры, так и все меры, принимаемые государствами для разрешения своих международных административных задач, должны быть согласны с теми целями, к которым стремятся народы в данную эпоху своего существования. Цели же эти постоянно изменяются. Отсюда следует, что и содержание... самого права международного управления подлежит постоянному изменению и развитию..." (51).

Начала международного управления природными ресурсами в наиболее разработанном виде представлены сегодня в международно-правовом режиме сохранения и использования биологических (возобновимых) ресурсов Мирового океана. Улучшение управления такими ресурсами обозначено ФАО в качестве главного резерва в увеличении снабжения человечества морепродуктами (52). Нормы о таком управлении предусмотрены в многочисленных международно-правовых источниках (53).

В рассматриваемой концепции управления Федерацией и ее субъектами природными ресурсами на основе конституционного положения о совместном ведении уже сегодня можно обозначить некоторые отправные моменты. Во- первых, исходя из смысла Конституции, целесообразно создать законодательную основу ответственности органов власти конкретного субъекта Федерации и соответствующих федеральных органов власти за сохранение и устойчивое использование природных ресурсов данного субъекта Федерации. За нерациональное использование ресурсов леса в Калмыкии, например, должно отвечать соответствующее должностное лицо этой республики, а не власть вообще. Закон должен, в частности, дать возможность учинить иск против заранее обозначенного должностного лица в связи с нарушением законодательства о природных ресурсах; обеспечить открытость процесса управления природными ресурсами. Но закон должен дать такому


--------------------------------------------------------------------------------

45 Permanent Sovereignty Over Natural Resources in International Law: Principle and Practice/ Ed. by K. Hossain and S.R. Chowdhury. New York, 1984. P.31 et seq.

46 Tsamenyi M. Australian Mining Law: A Brief Historical and Constitutional Background // In.: Mining Law. Wollongong, 1994. P. 2-14.

47 См., например, комментарии к п. 1 ст. 9 и ст. 72 Конституции РФ: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под. ред. Б.Н. Топорнина. M., 1997. С. 129-130, 43334.

48 Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. M., 1997. С. XIII, 56-57.

49 Мартенс Ф. Современное международное право цивилизованных народов. Т. П. Изд. 5-е. СПб., 1905. Третий тит. лист.

50 Там же. С. 8.

51 Там же. С. 9.

52 FAO, Report of the 17 session of the Commitee on Fisheries, N 387, Rome, 1987. P. 3.

53 Vyiegjanin A.N., Zilanov V.K. Management of Marine Living Resources - Moscow Symposium on the Law of the Sea, Honolulu, 1991. P.245 et seq.

стр. 68


--------------------------------------------------------------------------------

должностному лицу и соответствующие полномочия. Во-вторых, ответственность за управление природными ресурсами той части государственной территории России, которая находится за пределом территории субъекта Федерации (внутренние морские воды; территориальное море), должна быть возложена законом на руководителей конкретных федеральных органов исполнительной власти. Им так же должны быть предоставлены адекватные полномочия. Тот приморский субъект Федерации, который в соответствии с законодательством участвует в управлении природными ресурсами внутренних морских вод, территориального моря, разделяет и ответственность за такое управление. В-третьих, законом не целесообразно исключать возможность участия субъекта Федерации в управлении природными ресурсами тех пространств, правовой режим которых находится в исключительном ведении Федерации (континентальный шельф; исключительная экономическая зона). Обязанности осуществлять совместно с субъектом Федерации управление такими ресурсами у Федерации нет, но если в конкретной ситуации это целесообразно, то федеральные органы должны иметь законодательные механизмы такого совместного управления.

* * *

Отработанные детально пока лишь в морехозяйственном секторе экономики международно-правовые механизмы управления природными ресурсами воспринимаются национальным законодательством. Есть основания прогнозировать скорое применение некоторых из таких нормативных механизмов в развивающемся правовом режиме природных ресурсов суши. Более того, устоявшееся в правовой теории и практике деление природных ресурсов на возобновимые (биологические, а также некоторые энергетические ресурсы, например, солнечная, геотермальная энергия) и невозобновимые (минеральные) уже поставлено под сомнение естественной наукой. Так, ученые СО РАН (Института угля) обозначили случаи управляемого ускорения формирования угольных пластов (54). Если эта гипотеза подтвердится, то еще более актуализируется вопрос о международно-правовой и национально- законодательной гармонизации управления естественными ресурсами.

Далее, при построении законодательного механизма совместного "природоресурсового" ведения необходимо учесть, как лучшие зарубежные государственные институты управления природными ресурсами функционируют в горизонтальной системе разделения властей (в представительных, в исполнительных органах власти), и в вертикальной иерархии власти (на уровне Федерации, властных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления), как в этих механизмах активно реализуют свои права граждане. И далее. Как законодательно возлагается персональная ответственность за качество управления природными ресурсами на высшее должностное лицо конкретного природоресурсового органа и как наделяется законом это лицо соответствующими полномочиями. Интересен и правовой механизм не финансируемого из бюджета контроля за действиями этого лица и назначенных им должностных лиц. Закон обеспечивает, чтобы эти действия были прозрачны, открыты для любого заинтересованного гражданина, и тем самым реализовывалось бы право каждого гражданина на полную информацию об управлении природными ресурсами страны (55).

В контексте изложенного логично обозначить и целесообразность переосмысления самой структуры действующего законодательства России о природных ресурсах. За рубежом над этим работают. Так, в уже цитированной фундаментальной книге группы американских правоведов, посвященной управлению природными ресурсами, правовой режим природных ресурсов представлен блоками юридических норм: 1) "правовые нормы, исключающие некоторые районы из районов разработки ресурсов" или "резко ограничивающие коммерческую деятельность" в обозначенных районах; 2) "правовые нормы, регламентирующие порядок распределения ресурсов", прежде всего предписывающие, "где ресурсы могут извлекаться" и "кто может извлекать их", а также нормы о "зонировании", ориентирующие землевладельцев, "как они могут использовать свои земельные участки"; 3) правовые нормы, определяющие процесс изъятия ресурсов, в первую очередь те нормы, которые предусматривают, "как изымать ресурсы" из естественной среды и "как предупредить разрушительный характер процесса изъятия" ресурсов; 4) "правовые нормы, регулирующие процесс переработки ресурсов" и "производства продукции" (56).


--------------------------------------------------------------------------------

54 Авторы благодарны за научно-технические идеи, высказанные им академиком РАЕН, доктором техн. наук, проф. В.Ж. Аренсом; чл.-кор. РАН, проф. Г.И. Грицко; академиком РАЕН, доктором техн. наук, проф. В.Н. Вылегжаниным; чл.-кор. РАЕН B.C. Станкусом.

55 См., например: Campbell - Mohn С., Breen В., Futrell J.W. Ор. cit.P.71-106.

56 Campbell - Mohn С., Breen В., Futrell J.W. Ор. cit. P. 53-65.

стр. 69






 

Биографии знаменитых Политология UKАнглийский язык
Биология ПРАВО: межд. BYКультура Украины
Военное дело ПРАВО: теория BYПраво Украины
Вопросы науки Психология BYЭкономика Украины
История Всемирная Религия BYИстория Украины
Компьютерные технологии Спорт BYЛитература Украины
Культура и искусство Технологии и машины RUПраво России
Лингвистика (языки мира) Философия RUКультура России
Любовь и секс Экология Земли RUИстория России
Медицина и здоровье Экономические науки RUЭкономика России
Образование, обучение Разное RUРусская поэзия

 


Вы автор? Нажмите "Добавить работу" и о Ваших разработках узнает вся научная Украина

УЦБ, 2002-2020. Проект работает с 2002 года. Все права защищены (с).
На главную | Разместить рекламу на сайте elib.org.ua (контакты, прайс)