ЦИФРОВАЯ БИБЛИОТЕКА УКРАИНЫ | ELIB.ORG.UA


(мы переехали!) Ukrainian flag (little) ELIBRARY.COM.UA - Украинская библиотека №1

В ГОСУДАРСТВАХ - УЧАСТНИКАХ СНГ. ПРЕЗИДЕНТСКАЯ ВЛАСТЬ И РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В ПОЛУПРЕЗИДЕНТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ: ОПЫТ АРМЕНИИ

АвторДАТА ПУБЛИКАЦИИ: 23 марта 2010
АвторОПУБЛИКОВАЛ: Администратор
АвторРУБРИКА: ВОПРОСЫ ПРАВА РОССИИ




Институт президента за последнее десятилетие существенно расширил свою конституционную географию, в частности за счет постсоветских стран, где происходят коренные преобразования общественно-государственного устройства. Насажденный на постсоветскую государственно-правовую почву, институт президента эволюционировал достаточно динамично. Известные трудности, сопряженные с рецепцией данного института, превратили постсоветскую конституционную практику в своего рода лабораторию, в которой испытывались (и, видимо, эксперименты еще продолжаются) различного рода модели и концепции президентской власти. И все же в этих изысканиях нетрудно усмотреть объективно обусловленный вектор развития президентской власти, острие которого направлено на формирование института сильного президента. Впрочем, данная тенденция преобладает в большинстве конституционных систем. И хотя четко разграничить, разложить существующие сегодня постсоветские концепции президентской власти, сформированные и нормативно закрепленные под непосредственным влиянием названной закономерности, довольно трудно, а отнесение их к той или иной классической модели достаточно условно, можно констатировать, что во многих постсоветских государствах сложились полупрезидентские (полупарламентарные или смешанные) модели президентской власти. Более того, некоторые конституции СНГ, отдавшие предпочтение президентской модели власти, одновременно используют некоторые конструкции и механизмы, свойственные парламентским моделям. Примечательно, что в современной общемировой конституционной практике также прослеживается тенденция формирования смешанных форм правления и соответствующих им концепций президентской власти (2). Все это обусловливает повышенный интерес к проблемам, связанным со смешанной моделью президентской власти.

В рамках данной статьи попытаемся с позиции разделения и взаимодействия властей (т.е. в категориях теории разделения властей) рассмотреть природу и характер президентской власти в специфическом и своеобразном контексте смешанной формы правления на примере Армении. Тема статьи выбрана отнюдь не случайно, она во многом "спровоцирована" своеобразием конституционного закрепления смешанной модели президентской власти, ибо целый ряд конституций, придерживающихся такой концепции, не только оставляет открытым вопрос о ее характере и природе в системе разделения властей, но и дополнительно создает некую неясность и противоречивость в его понимании. Это отчетливо прослеживается на примере Конституции Армении, в которой данная проблема отражена в заостренной форме. Так, ст. 5 Конституции РА, закрепляющая принцип разделения властей как нормативно- правовой фундамент для структурирования государственной власти и ее институтов, гласит: "Государственная власть осуществляется в соответствии с Конституцией и законами - на основе принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей". Но между четко сформулированным принципом разделения властей и его дальнейшей конкретизацией возникает некая напряженность. Дело в том, что по смыслу некоторых положений Конституции РА институт президента не вписывается в названную выше триаду властей, выносится за рамки разделения властей и конструируется в виде отдельно стоящей власти, возвышающейся над ее основными ветвями. Претензию президентской власти на место вне системы разделения властей, по сути необоснованную с точки зрения современного конституционного правопонимания, порождает и поддерживает ряд положений, содержащихся в Конституции РА. В частности, согласно Конституции РА исполнительная власть закрепляется за Правительством (ч. 1 ст. 85), законодательная - за Национальным Собранием (армянским парламентом) (ч. 1 ст. 62), судебная - за системой судебных органов (ч. 1 ст. 91), а Президент РА прямо не относится ни к одной из ветвей власти. Функционально-ролевое предназначение института президента в общевластном механизме сформулировано в Конституции (ст. 49) следующим образом:

"Президент Республики Армения обеспечивает соблюдение Конституции, нормальное функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей. Президент Республики является гарантом независимости, территориальной


--------------------------------------------------------------------------------

1 Стажер Института государства и права РАН.

2 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 282-284, 372-379.

стр. 87


--------------------------------------------------------------------------------

целостности и безопасности Республики". Непреложную часть этих конституционных формулировок составляет еще одна, содержащаяся в ч. 1 ст. 94: "Гарантом независимости судебных органов является Президент Республики". Цитированные формулировки в сочетании с невключением института президента в конструкцию исполнительной ветви создают юридический образ новой (президентской) ветви власти: согласно им президентская власть оказывается как бы выведенной из системы разделения властей и обозначенной в качестве самостоятельного вида власти.

Представление о четвертой (президентской) ветви власти, не вписывающейся в классические рамки разделения властей, подкрепляет и своеобразная структура конституционной регламентации механизма государственной власти: положения, определяющие статус и полномочия Президента РА, выделены в самостоятельную главу (гл. 3) Конституции, которая помещена перед главами, регулирующими законодательную, исполнительную и судебную власти (гл. 4, 5, 6 соответственно).

Между тем президентская власть (вся совокупность конституционных полномочий Президента) в Армении чрезвычайно разнонаправленна и развертывается по существу на всех направлениях организации и осуществления государственной власти: в вопросах и сферах формирования, отставки, определения структуры и порядка деятельности Правительства; реализации собственно исполнительной власти (причем она включает в себя весь комплекс решающих правомочий исполнительной власти); нормотворческой деятельности и отношений с Национальным Собранием; формирования судебной системы; организации и формирования государственного аппарата и т.д.

Итак, с одной стороны, неотнесение президентской власти к определенной рубрике триады власти в сочетании с расплывчатостью и эластичностью статутных формулировок, с другой - наделение Президента РА обширными и разнохарактерными правомочиями вызывают немало споров о роли Президента РА и различную интерпретацию вопроса о природе президентской власти в системе разделения властей.

Схожая логика конституционного структурирования института президента характерна для первооткрывателя смешанной формы правления - Конституции Франции 1958 г., которая несколько по-иному, но все же уходит от прямого закрепления юридической природы президентской власти с точки зрения разделения властей. Заметим, что нормативная конструкция именно французского института президента, и в частности характерные для нее формулировки ("президент обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей" и др.), оказала огромное влияние на конституционное творчество многих стран, в том числе и Армении.

В целом способы нормативного структурирования президентской власти, определения и квалификации статуса президента в конституциях, придерживающихся смешанной формы правления, различны: в одних - президент характеризуется как глава государства, в других - используются некоторые общефункциональные формулировки, в третьих - без какой-либо общей статусной формулы перечисляются его полномочия. Но так или иначе вопрос о юридической природе президентской власти в большинстве конституций остается открытым, ибо институт президента прямо не отнесен ни к одной из ветвей власти (3).

Итак, показанная выше своеобразная нормативная схема конституирования смешанной концепции президентской власти неизбежно порождает разночтения о ее юридической природе, разное понимание и обоснование функционально-правового назначения этого института в системе разделения властей, что в свою очередь может найти практический резонанс в государственно-властной деятельности.

В правовой литературе определенное признание получило представление о президентской власти в контексте полупрезидентской республики как о четвертой ветви власти наряду с традиционной триадой (4). А.Ш. Арутюнян определяет эту мысль следующим образом: "...В странах, где президент не входит в систему исполнительной власти, следует различать и президентскую власть, или, как ее называет В.Е. Чиркин, - арбитражную власть, которая обеспечивает, как это говорится, например, в конституционных текстах Франции, Румынии, Армении, нормальное функционирование публичных властей. В таких странах президентскую власть юридически нельзя отождествлять с исполнительной властью. Но одновременно значимость этой власти... требует признания новой ветви власти "президентской". С этой точки зрения, например для Армении, можно различить следующие ветви власти: президентскую, законодательную, исполнительную, судебную и избирательную" (5).


--------------------------------------------------------------------------------

3 Подробнее см.; Чиркин В.Е. Президентская власть // Гос. и право. 1997. N 5. С. 15.

4 Анализ этих представлений см.: Арутюнян А.Ш. Институт Президента РА. Ереван, 1996. С. 23-25; Ноздрачев А.Ф. Конституционные основы исполнительной власти в РФ // Исполнительная власть в РФ. М., 1996. С. 4 - 5; Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 1-21, 36, 77-85; Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 15-23; Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 156-157,195,215.

5 Арутюнян А.Ш. Указ. соч. С. 23.

стр. 88


--------------------------------------------------------------------------------

Заметим, что применительно к рассматриваемой теме идея о необходимости конституирования четвертой ветви власти отнюдь не нова. Ее родоначальник Б. Констан (1767-1830) разработал свое учение о четырех властях с целью пересмотра и развития представлений о разделении властей в конституционных монархиях. Суть концепции сводится к тому, что три классические ветви власти следует дополнить еще одной - умеряющей, или уравнивающей, т.е. заботящейся о бесконфликтном, согласованном функционировании других властей. Анализируя взгляды Б. Констана, С.А. Кистяковский пишет: "Размышляя над вопросом о соотношении властей в конституционных монархиях, он пришел к заключению, что в них должно существовать не три, а четыре власти. Четвертую власть он считал необходимым предоставить королю для того, чтобы устранять конфликты и сглаживать столкновения между тремя другими властями. Поэтому он назвал ее умеряющей, или уравнивающей, властью (le pouvoir moderateur) (6). Конституционная история XIX в. не скупилась на демонстрацию практического воплощения этой теории. Она, например, легла в основу Конституции Португалии 1826 г. Исходя из существования четырех политических властей (законодательная, уравнивающая, исполнительная и судебная), она выделила и закрепила отдельной главой новую власть, охарактеризовав ее следующим образом: "Уравнивающая власть является основанием всякой политической организации и принадлежит исключительно королю как верховному главе нации, дабы он непрерывно мог заботиться о независимости, согласии и гармонии остальных властей" (7). Негативные политико-правовые последствия такой организации публичной власти не преминули себя проявить. Вот как оценивает С.А. Кистяковский опыт Конституции Португалии 1826 г.: "Она в значительной мере усилила королевскую власть сверх тех пределов, которые допустимы в конституционном государстве. Если в последнее десятилетие Португалия переживала затяжной конституционный кризис..., то в этом отчасти виновата теория разделения властей именно в той форме, которую ей придал Б. Констан" (8).

Нынешнее представление об институте президента как о новой ветви власти - по сути вариация констановского учения о четырех властях, модифицированная применительно к республиканской форме правления. С его помощью делаются попытки обосновать и объяснить функционально- смысловое назначение президентской власти в специфическом контексте полупрезидентской формы правления. Согласно такому подходу президентская власть выведена из общей системы разделения властей: она не вписывается в классическую триаду властей, и в частности не входит каким-либо образом в структуру исполнительной власти. В этом усматривается главная отличительная черта президентской власти, своеобразие концепции разделения властей, характерное для полупрезидентской республики. Показательно, что такой подход, с одной стороны, признает за президентом значительные исполнительные или примыкающие к ним полномочия, ибо полупрезидентская модель - по определению, сильный вариант президентской власти, опирающейся на весомые полномочия в различных сферах государственной жизни. С другой стороны, намечается перспектива, так сказать, специфической интерпретации разделения властей, т.е. вынесения института президента за рамки власти, придания ему "вневластного" статуса. Причем "вневластный" статус президентской власти квалифицируется по-разному: в одном случае как властный институт (чаще именуемый как "глава государства"), функционирующий за рамками разделения властей; в другом - как новая (четвертая) ветвь власти. Но все же обе эти характеристики института президента - лишь частные случаи более общего подхода, согласно которому президент не вписывается в классические рамки разделения властей.

Имеет смысл под углом зрения правовой (т.е. основанной на разделении властей) организации государственной власти продемонстрировать чистую логику и завуалированную суть идеи "вневластного" статуса президента, которая в различных вариациях и формах используется для исследования, обоснования, объяснения и истолкования конкретных нормативных моделей президентской власти, для выстраивания политической практики.

Ясно, что для признания совершенно новой (президентской) ветви власти (или института президента вне традиционного разделения властей) в системе государственной власти необходимо отыскать объективно обусловленную функционально-правовую предпосылку ее существования в этой ипостаси. Иными словами, нужно определить структурно-функциональное назначение новой ветви в общевластном механизме, ибо без качественно определенной функции, принципиально отличающейся от уже известных и могущей стать ветвеобразующим началом, вообще нельзя говорить о новой власти. Согласно данному подходу, таковой является так называемая арбитражно-интегративная функция. Наличие такой функции в системе государственной власти объясняется логикой ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви, а также


--------------------------------------------------------------------------------

6 Кистяковский С.А. Государственнное право (Общее и русское) // Философия и социология права. М., 1998. С. 476.

7 Цит. по: Кистяковский С.А. Указ. соч. С. 476-477.

8 Там же. С. 477.

стр. 89


--------------------------------------------------------------------------------

необходимостью их согласованного взаимодействия и единства при смешанной форме правления. Непременным условием реализации арбитражно- интегративной функции считается ее независимость от законодательной, исполнительной и судебной функции власти, что невозможно обеспечить в традиционных рамках разделения властей. Вследствие этого данную функцию приходится укоренять за пределами действия известных властей. В противном случае она лишится своего экзистенциально-сущностного смысла. Итак, ветвеобразующим началом согласно такому подходу является арбитражно- интегративная функция, проистекающая из необходимости согласованного взаимодействия, стабильного сотрудничества и единства разделенных ветвей власти. Следуя внутренней логике данного подхода, приходится признать, что вся совокупность властных полномочий президента в полупрезидентской республике имеет арбитражно-интегративный характер и нацелена на обслуживание именно этой функции в общевластном механизме. Пересиливая весь комплекс полномочий президента (по существу исполнительного характера), вырывая их из поля притяжения исполнительной ветви и кристаллизуя вокруг себя, эта функция закладывает основу кардинально новых властеотношений. В данной связи А.Ф. Ноздрачев пишет о российской модели президентской власти: ".. .Все эти полномочия вписываются в модель главы государства, призванного обеспечить единство государства и государственной власти в целом, устойчивое и согласованное функционирование всех органов государственной власти, а следовательно, не могут быть оценены как чисто исполнительские. Поэтому обоснованно говорить, что президент обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в нее. Здесь возможна спортивная аналогия: судья не игрок в поле, но он и не за лицевой линией" (9).

Таким образом, суть обсуждаемой позиции сводится к следующему: в контексте полупрезидентской республики президентская власть, имея своим стержнем арбитражно-интегративную функцию, выносится за рамки обычной системы разделения властей и институционализируется в форме новой ветви власти, призванной обеспечить стабильное и согласованное функционирование и единство традиционных ветвей. Структурирование новой - арбитражно- интегративной - ветви власти сторонники данной позиции рассматривают как реконцептуализацию принципа разделения властей в соответствии с современными тенденциями, что не противоречит основным требованиям этого принципа. Считается, что традиционная триада, предложенная в XVII-XVIII вв., уже не соответствует современным требованиям организации государственной власти, для которой характерно более тесное взаимодействие и взаимопроникновение разделенных ветвей власти. Новые представления о единстве и целостности государственной власти предполагают определенные структурно-функциональные изменения устройства известной триады, поскольку она уже не может охватить всего многообразия властеотношений, необходимых в нынешних условиях. Этим и объясняют необходимость выделения в общевластном механизме арбитражно-интегративной функции и конструирование на ее основе президентской ветви власти.

Однако при таком подходе, ставящем под сомнение классическое взаиморасположение законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, проблематичной оказывается сама концепция разделения властей.

Насколько объективно детерминировано существование арбитражно- интегративной функции в общевластном механизме с точки зрения идей и требований разделения властей и правовой государственности Может ли данная функция послужить правовым основанием (а не политическим) для признания четвертой (президентской) ветви власти?

Как известно, принцип разделения властей противостоит моноцентричной организации государственной власти, ратуя за ее плюральную и полицентричную организацию. Разделение властей является структурообразующим и функциональным принципом рациональной организации государственной власти, имеющей целью удержать каждую из властей в пределах своих полномочий и вместе с тем обеспечить ее независимость от других властей в тех же пределах. Основной смысл разделения властей заключается в разграничении объективно обусловленных властных (законодательной, исполнительной и судебной) функций государства таким образом, чтобы, с одной стороны, они институционализировались в виде обособленных и раздельных ветвей, структурировались как самостоятельные центры государственной власти, а с другой - взаимодействовали и соотносились между собой, не нарушая ее (власти) принципиального единства (в смысле целостности, а не моноцентричности) и качественной определенности каждой ветви. Словом, разделение властей нацелено на формирование такой конструкции государственной власти, в которой совмещаются единство и плюральность.

Согласно этой установке недопустимо сводить нормативное содержание разделения властей к произвольному разграничению полномочий, функций и сфер деятельности между различными ветвями (или институтами) власти. Суть дела в том, что разделение полномочий между властями без надлежащего внимания к качественным


--------------------------------------------------------------------------------

9 Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. С. 5.

стр. 90


--------------------------------------------------------------------------------

отличиям функционально-компетенционной дифференциации ведет к неоправданно произвольным комбинациям властных структур, к бесцельному разделению труда, а следовательно, и к результатам, противоположным ожидаемым. "Следует иметь в виду, - отмечает Л.М. Спиридонов, - что подмена разделения властей разделением компетенции между ними - весьма и весьма распространенная ошибка как в теории государства, так и в политической практике" (10). Л.М. Спиридонов отнюдь не случайно акцентирует внимание на принципиальном различии между разделением властей и разделением компетенции. Ибо если при распределении полномочий не быть последовательным с тем, чтобы каждая власть осуществляла свои имманентные функции, а, напротив, исходить из смешения этих функций, разграничение институтов власти приобретает совершенно иную логику. В таком случае приходится говорить о несбалансированности властей либо о приоритетности одной из них.

Суть и смысл принципа разделения властей предполагают такую диалектику разграничения властных функций, которая, помимо "простого" разделения объективно обусловленных властных функций в форме ветвей власти, обязательно включает механизм, преследующий двойную - плюральную и интегративную - перспективу взаимоотношений и взаимодействия разделенных властей. Согласно плюральной перспективе взаимоотношения властей должны конструироваться так, чтобы, взаимно сдерживая, противодействуя и уравновешивая друг друга, каждая ветвь оставалась раздельной и относительно самостоятельной, занималась своим делом, сохраняла качественно- функциональную определенность, специфику и особенности, тем самым обуздывая моноцентричные тенденции в структуре государственной власти. А в соответствии с интегративной перспективой конструкция взаимоотношений и взаимодействия ветвей власти должна подталкивать (а порой и принуждать) их к сотрудничеству и сосуществованию, способствовать координации действий и интеграции разделенных ветвей в рамках стабильного целого. При воплощении данного механизма (так называемого механизма "сдержек и противовесов") изначально предполагавшееся однородное функциональное содержание каждой власти претерпевает определенные изменения, ибо дополняется полномочиями, характерными для других властей, но лишь с целью создать сбалансированную и самоконтролируемую конструкцию власти. Без этого механизма, являющегося важнейшим компонентом принципа разделения властей, вообще нельзя было бы говорить о разделении властей.

Таким образом, в соответствии с разделением властей механизм, обеспечивающий, с одной стороны, плюральность, а с другой - целостность и единство государственной власти, укореняется в межвластном коммуникационном процессе, т.е. в процессе взаимодействия и взаимоотношений властных структур.

Интересно, что практическое воплощение этого механизма в разных моделях разделения властей, принимая своеобразные эмпирические формы, порой создает обманчивое впечатление. Существует мнение, что система сдержек и противовесов присуща только американской (классической президентской) модели государственной власти, которая жестко и последовательно проводит принцип разделения властей. В то же время с парламентарной моделью разделения властей связывают идею более тесного сотрудничества и менее последовательного разграничения властей. На самом деле в обеих классических моделях механизм взаимодействия и взаимоотношений властей имеет одну и ту же логику. Отличаются лишь формы ее институционного воплощения и выражения.

Изложенное выше показывает, что в идее "вневластной" арбитражно- интегративной ветви власти заложен смысл, явно противоречащий требованиям и установкам принципа разделения властей. Дело в том, что при таком подходе в качестве интегрирующего начала разделенных ветвей, механизма, подталкивающего их к сотрудничеству и скоординированной деятельности, рассматривается новоиспеченная президентская ветвь власти, которая к тому же не вписывается в систему разделения властей. При такой архитектонике государственной власти, когда функция обеспечения единства (в смысле сотрудничества и скоординированной деятельности) разделенных ветвей власти фактически сосредоточивается в одном центре, разрушается строго правовая логика построения властных структур в соответствии с принципом разделения властей. Этот принцип как раз и направлен против такого сосредоточения власти.

Принцип разделения властей категорически не приемлет, чтобы функциональная предпосылка обеспечения согласованной и скоординированной деятельности разделенных ветвей власти концептуализировалась как однородная и единая функция государственной власти, концентрировалась в одном центре и поручалась одному органу или ветви власти, в данном случае - президенту, тем более не вписывающемуся в систему основных ветвей власти. В соответствии с разделением властей данная функциональная предпосылка, имплицитно содержавшаяся в этом принципе, должна сбалансирование распределяться (в форме


--------------------------------------------------------------------------------

10 Спиридонов Л.М. Теория государства и права. М., 1996. С. 80.

стр. 91


--------------------------------------------------------------------------------

властных правомочий) между основными властями в качестве механизма "сдержек и противовесов".

Согласно идее "вневластной" арбитражно-интегративной власти взаимодействие (сотруднические, сдерживающие, уравновешивающие и противодействующие взаимоотношения) основных властей и стабильное функционирование всей государственной власти ставятся в зависимость от одной структуры власти - института президента. С помощью этой идеи невозможно последовательно обосновать необходимость вовлечения президентской власти во взаимно сдерживающую, противодействующую и уравновешивающую систему разделенных властей. В противном случае отпадает необходимость в самой этой функции в механизме государственной власти. В этом замкнувшемся круге и заключается концептуальная ловушка, присущая идее "вневластного" статуса института президента.

Таким образом, идея арбитражно-интегративной власти в общевластном механизме содержит скрытное допущение доминирующей роли и, в определенном смысле, бесконтрольности президентской власти. С позиции принципа разделения властей нельзя оперировать данной идеей при объяснении, обосновании, истолковании президентской власти в полупрезидентской республике. А посему с юридической точки зрения арбитражно-интегративная функция не может служить основанием и отличительным признаком для признания и структурирования четвертой ветви власти, ибо она подрывает правовые основы построения сбалансированной государственной власти.

Признание арбитражно-интегративной функции в качестве отличительного признака и начала в обосновании особой природы и юридической силы президентской власти в полупрезидентской республике и, как следствие, адекватное тому истолкование президентских полномочий (исполнительных по существу) неосновательны с правовых позиций и в конечном итоге ведут к неоправданному увеличению и расширению президентской власти за счет других властей, к утверждению доминирующей роли президента в системе власти. Словом, арбитражно-интегративная функция не может быть признана правовой посылкой как для обоснования президентской власти в целом, так и для истолкования конкретных президентских полномочий, ибо она склоняет к расширительным комментариям, к смешению функций различных властей и концентрации в руках президента правомочий, не допустимых в демократическом правовом государстве. А президентская власть в контексте полупрезидентской республики с присущим ей содержательно-правовым своеобразием может остаться по своей юридической природе исполнительной властью и вполне умещаться в рамки традиционного разделения властей.

Однако антиправовая с точки зрения демократического правового государства идея арбитражно-интегративной функции президента может быть признана позитивной в политическом и социально-психологическом плане. В таком аспекте можно говорить об арбитражно-интегративной власти, ибо президентская власть как социологический и политический институт способна сплотить и консолидировать политические институты и общество в целом, обеспечить согласие и стабильность в государстве. Впрочем, в такой роли нельзя отказать и другим государственным властям. Но все же политическая практика в этом направлении должна последовательно развиваться в границах принципа разделения властей, каждая власть должна выполнять такую функцию характерными для себя методами и полномочиями.

Логика полупрезидентской модели разделения властей направлена на то, чтобы конструировать сильную, динамичную, эффективную, не зависящую чрезмерно от законодательной власти и в то же время политически ответственную перед ней исполнительную власть. Исходя из такой перспективы, исполнительная власть распределяется между двумя конституционными институтами - президентом и правительством. Их соотношение как между собой, так и с законодательной властью структурируется таким образом, чтобы, с одной стороны, президент, будучи неответственной перед парламентом частью исполнительной власти, через влияние на правительство (участие в его формировании, работе, отставке и т.д.), курирование ряда важных областей в сфере собственно исполнительной власти (внешняя политика, оборона и безопасность страны и т.д.) и противодействие парламенту (участие в законодательном процессе, роспуск парламента и т.д.) ограждал правительство как политически ответственного субъекта от исходящей от парламента нестабильности, сползания в правительственные кризисы, ослабления исполнительной власти в целом. С другой стороны, парламент, влияя на президента и правительство (участие в формировании и отставке правительства, контроль за его деятельностью, законодательная политика, преодоление "вето", ратификация и денонсация международных договоров и т.д.), не дает президенту бесконтрольно влиять на правительство, превращать его в свой административный аппарат, обуздывает и сдерживает исполнительную власть в целом. Такая конструкция государственной власти предполагает наличие механизмов, обеспечивающих в рамках исполнительной ветви власти структурно-функциональное дистанцирование института президента от правительства при сохранении определенного влияния на последнее. Требование соотношения и соответствия власти и ответственности, прямо вытекающее из принципа разделения властей, является важным условием для

стр. 92


--------------------------------------------------------------------------------

структурирования исполнительной власти, т.е. ее распределения между президентом и правительством в полупрезидентской форме правления.

Современные нормативные модели полупрезидентских республик демонстрируют разнообразные институционные механизмы, способы, процедуры и формы структурирования взаимоотношений президента с другими конституционными органами и соответственно различные объемы его полномочий. Однако в целом они могут и должны оставаться в строгих рамках принципа разделения властей, а президентская власть - рассматриваться как структурная единица именно исполнительной власти.

Итак, при своеобразной симметрии и балансе властей в обсуждаемой модели правления президент в правовом отношении выступает как субъект (носитель) исполнительной власти, а его особый статус главы государства (и приписываемые ему различные функциональные роли) вполне укладывается в рамки традиционного разделения властей и корреспондируется с юридическим статусом субъекта исполнительной власти.

Изложенное выше можно подытожить словами М.В. Баглая: "В демократическом правовом государстве всегда действует принцип разделения властей, который предполагает, что властное полномочие любого должностного лица относится к одной из трех властей - законодательной, исполнительной или судебной... Даже в тех странах, где он (президент. - Ш.Г.) не входит ни в одну из трех властей (Франция и др.) или о его статусе в Конституции вообще не говорится (ФРГ), юридическая наука и практика признают его главой исполнительной власти - ибо никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо власти" (11).

Возвращаясь к Конституции Армении, следует отметить, что принцип разделения и взаимодействия властей в целом нашел в ней отражение и нормативное закрепление как организационно-властный компонент армянской концепции правовой государственности. Однако в конкретизации этого принципа, в проведении вытекающих из него требований и установок Конституция РА не до конца последовательна, особенно в вопросах конституирования президентской власти. При первом приближении закрепленную в ней систему государственной власти можно охарактеризовать как полупрезидентскую модель республики, в которой позиции президента довольно сильны во многих сферах государственной жизни. В Конституции явно прослеживается намерение создать динамичную и эффективную исполнительную власть с помощью сильной президентской власти. Но при ближайшем рассмотрении становится ясно, что, воплощая это намерение. Конституция непоследовательно проводит разделение властей. В итоге институт президента по месту и значению в государственном механизме предстает как самостоятельная, четвертая ветвь власти, к тому же доминирующая над другими властями. Идея арбитражно-интегративной функции оказала огромное влияние на конституционную конструкцию президентской власти, а по некоторым вопросам распределения полномочий она воплотилась в духе сугубой конкретности. Вследствие этого Президент РА стал первым и решающим по силе и возможностям органом власти, которому по подлинной независимости и самостоятельности явно проигрывают другие власти. Так, многие полномочия Президента РА надлежащим образом не вписаны в систему сдержек и противовесов и в требуемой форме не контролируются другими властными структурами. Ряд структурных, процессуальных и организационных механизмов, призванных сдерживать президентскую власть и обеспечивать контроль над ней, в Конституции не до конца отработан или вовсе отсутствует. Очевидно, это было обусловлено ожесточенной политической борьбой и, как следствие, итоговым консенсусом при принятии Конституции. В результате Президенту РА отводится неоправданно господствующее положение в соотношении и взаимодействии с другими, очевидно слабыми, конституционными институтами, в его руках концентрируется вся сила межвластной коммуникации. Все это позволяет охарактеризовать закрепленную в Конституции систему разделения и взаимодействия властей как несбалансированную, в некотором отношении лишенную внутренней согласованности и завершенности.

На фоне такой конструкции армянской государственной власти становится еще более наглядной неадекватность идеи арбитражно-интегративного статуса президентской власти смыслу принципа разделения властей. Обоснование, объяснение и толкование юридической природы армянской президентской власти посредством идеи новоиспеченной власти, выполняющей арбитражно- интегративную функцию между основными властями, создают нормативную основу и регулятивный фон, с одной стороны, оправдывающие нынешний президентоцентризм властного механизма, а с другой - блокирующие становление и развитие президентской власти в рамках разделения властей.

На трудном пути к правовой организации государственной власти, к достижению жизнеспособного баланса различных властей наша конституционная доктрина и практика должны решительно отказаться от понимания юридической природы президентской власти как арбитражно- интегративной. Подобные толкование и применение


--------------------------------------------------------------------------------

11 Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 1997. С. 388-389.

стр. 93


--------------------------------------------------------------------------------

функций и полномочий Президента, закрепленных в Конституции с различной степенью полноты и детализации, могут привести к расширению и без того обширной президентской власти, к выявлению и присвоению новых "подразумеваемых" полномочий, по существу не вписывающихся в систему разделения властей. В результате вместо реального разделения властей может сложиться весьма опасное сочетание законодательных, исполнительных и судебных функций в лице президентской власти.

Сразу после принятия Конституции (1995 г.) многие специалисты-правоведы, указывая на несовершенства отечественной модели полупрезидентского правления, и в частности на недостатки конституционной регламентации статуса Президента, подчеркивали необходимость скорейших конституционных реформ. А уже в 1998 г. Указом Президента учреждена Комиссия по подготовке конституционных изменений, работа которой, к сожалению, затягивается. После майских выборов (1999 г.) в НС ввиду появления нового политического фактора - оппозиционного Президенту парламентского большинства актуальность конституционных реформ приобретает новое звучание. Словом, необходимость в них - назревшая проблема.

Представляется, что в рамках предстоящих конституционных реформ одной из ключевых задач должно стать внесение определенных корректировок в нормативное регулирование института президента. А суть и смысл необходимых конституционных изменений можно оценить как введение президентской власти в русло исполнительной власти, как оформление сильной, но не бесконтрольной президентской власти.

В свете необходимых конституционных изменений особого внимания заслуживают правомочия Президента в сфере формирования Правительства. По Конституции (п. 4 ст. 55) Президент назначает премьер-министра и по предложению последнего - членов Правительства. При этом он не связан никакими формальностями. Но Правительству, сформированному единолично Президентом, вменяется в обязанность в 20-дневный срок получить вотум доверия НС (ч. 1 ст. 74). Здесь важно отметить, что данная конституционная процедура выстроена в духе своеобразной "презумпции доверия" (ч. 1-Д ст. 74). Здесь закреплен мощный прием "негативного парламентаризма", предполагающего лишь пассивное (молчаливое) участие НС и по сути направленного на защиту президентского Правительства. Так, Правительство считается незаручившимся поддержкой НС, если в течение 24 часов треть депутатов представит проект постановления о недоверии (т.е. негативно сформулированное), который далее, не раньше 48 и не позже 72 часов, будет принят большинством от общего числа депутатов. Кроме того, НС имеет право по собственной инициативе выразить недоверие Правительству (ст. 84). Во всех случаях вынесения вотума недоверия Конституция вменяет в обязанность Президенту принять отставку Правительства и сформировать новое. Но вместе с тем Президент наделен почти неограниченным правом роспуска НС: для этого предусмотрены лишь несущественные ограничения во времени и ни к чему не обязывающие консультации с Премьером и Председателем НС (п. 3 ст. 55; ч. 3,4, ст. 63). В этом нормативном механизме формирования Правительства, взятом в общих чертах из конституционного опыта Франции, так или иначе (хотя и весьма слабо) реализуется участие НС в формировании и отставке Правительства. Такая процедура формирования Правительства скорее подходит странам с более развитыми и устоявшимися парламентскими и политическими традициями, чем Армении, где с учетом посттоталитарных реалий (глубоко укоренившиеся стереотипы централизованного и авторитарного управления, отсутствие традиций парламентаризма, незрелость многопартийной системы и демократической политической культуры) регулятивная эффективность права НС на участие в формировании Правительства по большому счету превращается в конституционную фикцию. Процедура "негативного парламентаризма" в сочетании с постоянным нахождением под дамокловым мечом роспуска - не самый лучший способ обеспечения действенного участия НС в процессе формирования Правительства и не самое лучшее стартовое условие для выработки парламентарных традиций и реального становления плюральной политико- правовой системы. Данный нормативный механизм создает идеальные условия для навязывания парламенту Президентом любого Правительства, ибо НС изначально ставится перед выбором: либо сохранить лояльность президентскому Правительству, либо подвергнуться роспуску.

С другой стороны, появление оппозиционного Президенту парламентского большинства при такой структуре формирования Правительства чревато серьезным противостоянием и конфликтами исполнительной и законодательной властей, грозящими превратиться в затяжной конституционный кризис. Здесь возникают сомнения в возможности Президента беспристрастно использовать такое "арбитражное" право, как роспуск НС, если сам Президент по существу занимает верховное положение по отношению к Правительству. Ведь Президент, будучи абсолютно свободным в выборе оснований, а в целом и в выборе момента роспуска, может задействовать данный институт, помимо прочего, и по итогам своего политического курса. Кроме личных качеств Президента и его приверженности демократии,

стр. 94


--------------------------------------------------------------------------------

Конституция не предусматривает реальных юридических гарантий против такого исхода. А при определенной политической конъюнктуре такая арбитражно-президентская власть вполне может стать основой классического авторитарного режима. Право роспуска парламента было бы вполне оправданным в том случае, если бы Президент был определенным образом дистанцирован от Правительства, а НС - наделено подлинными контрольными правомочиями в сфере формирования Правительства.

Сказанное подтверждает необходимость пересмотра механизма формирования Правительства таким образом, чтобы, с одной стороны. Президент, обладая в целом инициативой формирования Правительства, был вынужден в силу структурно-юридических (!) требований считаться с позицией представительной власти, а с другой - чтобы парламентские "страсти" не послужили причиной правительственной чехарды. Современная мировая конституционная практика дает богатый арсенал средств и механизмов для реализации такого подхода. Так, например, вместо "ординарного" ("упрощенного") механизма назначения Президентом Правительства можно ввести многоэтапную и дифференцированную процедуру формирования Правительства с поочередно переходящим правомочием инициативы в формировании Правительства от Президента Национальному Собранию и наоборот. При этом, разумеется, институт роспуска парламента необходимо прямо связать с его неспособностью сформировать Правительство. Именно в таком русле решает данный вопрос, например. Конституция Польши, на опыт которой можно ориентироваться. Представляется, что подобные изменения создадут в целом сбалансированную систему формирования Правительства, которая подтолкнет (или даже принудит) Президента и НС к конструктивному и эффективному сотрудничеству в формировании Правительства, обеспечит политическое согласие между законодательной и исполнительной властями, достигнутое в режиме диалога.

Нуждаются в определенных корректировках правомочия Президента и в сфере нормотворчества. Согласно Конституции (ст. 56) Президент издает указы и распоряжения, которые не могут противоречить Конституции и законам. Исходя из арбитражного характера президентской власти, некоторые правоведы полагают, что указы Президента нельзя квалифицировать как обычные подзаконные акты и что ввиду больших пробелов в законодательстве Президент может издавать указы, заменяющие законы (12). Подобное обоснование законодательных функций Президента - серьезное отступление от принципа разделения властей, ибо нарушается прерогатива НС и обесценивается принцип верховенства закона. Весьма показателен пример, когда в возникшем разногласии между Правительством и НС по поводу законопроекта "О территориальном управлении" (1996 г.) Президент в опережающем порядке принял указ по данному вопросу и тем самым приостановил законодательный процесс. Такое действие Президента было обосновано его особым арбитражным статусом, и он якобы разрешил конфликт между двумя властями. На самом деле это было не чем иным, как грубым вмешательством в прерогативу НС и подменой закона указом. Кстати, руководствуясь такой же логикой и используя пробелы в регламентации института "вето", можно ввести и такое право Президента, как оставление принятого НС закона "без рассмотрения" - нечто подобное абсолютному "вето". Есть вероятность расширительного толкования нормотворческой компетенции Президента в ситуации "раздельного правления", что приведет к вольному указному законотворчеству и конкуренции законов и указов. Поэтому, исходя из принципа верховенства Закона, в Конституции следует решить проблему согласуемости потоков нормотворчества, однозначно закрепив формулировку: "указы и распоряжения издаются не иначе как на основании и во исполнение Конституции и законов".

Что же касается "медлительности" НС, то Конституция предусматривает ряд эффективных средств в духе "рационализированного парламентаризма", которые позволяют исполнительной власти ускорить законодательный процесс. Так, проекты законов, предлагаемые Правительством в порядке законодательной инициативы и признанные им неотложными, НС должно обсудить и провести через процедуру голосования в течение месяца (п. 1,3 ст. 75). Далее, в связи с представленным законопроектом Правительство может поставить вопрос о доверии, что также ускоряет принятие закона, разумеется, если НС подтвердит доверие (п. 5 ст. 75). Кроме всего прочего, Конституция (ст. 78) устанавливает институт "делегированного законодательства", который в определяемых НС временных и содержательных рамках позволяет Правительству принимать постановления, имеющие силу закона и подписываемые Президентом. Во всех этих механизмах совершенно определенно выдерживается принцип разделения властей.

Восстановление надлежащего баланса между Президентом и НС должно непременно сопровождаться внесением определенности в саму конструкцию исполнительной власти. Анализ конституционного разграничения функций исполнительной власти между Президентом и Правительством


--------------------------------------------------------------------------------

12 См.: Арутюнян А.Ш. Указ. соч. С. 221-222; Назарян В. Статус разделенных и уравнивающих законодательной и исполнительной властей в проекте Конституции // Республика Армения. 1995. 20 июня (на арм. яз.).

стр. 95


--------------------------------------------------------------------------------

показывает, что Президенту отданы все руководящие и по существу решающие функции, в то время как Правительству отведены лишь организационные и регулирующие. Фактически перед Президентом открыты все сферы и направления организации и осуществления исполнительной власти, а Правительство функционирует на правах президентской администрации. Достаточно упомянуть некоторые правомочия Президента в этой сфере. Президент устанавливает структуру и порядок деятельности Правительства по представлению Премьера (ч. 3. ст. 85). Прерогатива созыва и ведения заседания Правительства принадлежит Президенту, и лишь по поручению последнего Премьер может вести заседания (ч. 1 ст. 86). Постановления Правительства хотя и подписывает Премьер, но для придания им юридической силы требуется "заверение" Президента (ч. 2 ст. 86). Здесь институт заверения - по смыслу нечто противоположное институту контрассигнации, известному многим президентским республикам. Данное правомочие дает Президенту безграничные возможности влиять на решения и определять содержание деятельности Правительства, что в сочетании с имеющейся у Президента возможностью принимать единоличные решения в этой сфере практически исключает разграничение его функций с Правительством. Итак, возлагая на Правительство осуществление исполнительной власти (ч. 1 ст. 85) и наделяя его широкими полномочиями (ст. 89), Конституция вместе с тем проводит линию тотальной "президентизации" исполнительной власти, прямого подчинения Правительства Президенту. Такая конструкция взаимоотношений между двумя субъектами исполнительной власти не вполне корреспондируется с требованиями соотношения и соответствия власти и ответственности, ибо Правительство несет политическую ответственность за власть, предоставленную Президенту. С другой стороны, отсутствие необходимой четкости в конструкции исполнительной власти при "раздельном правлении" может привести к весьма опасному и конфликтогенному раздвоению исполнительной власти со всеми вытекающими последствиями.

Следовательно, одной из приоритетных задач конституционных преобразований должна стать линия на укрепление самостоятельности и ответственности Правительства. С учетом сложных переплетений сфер деятельности Президента и Правительства необходимо разграничить сферы управления, провести разделение труда между ними и создать условия для их взаимодействия и согласованного функционирования на горизонтальном уровне. С этой точки зрения должны быть пересмотрены некоторые дискреционные полномочия Президента по отношению к Правительству. Это достаточно сложно, но крайне необходимо для рационального и ответственного осуществления исполнительной власти.

В определенных корректировках нуждаются правомочия Президента в сфере судебной власти. Согласно Конституции Президент формирует и возглавляет консультативный орган - Совет Правосудия. Хотя судебная власть здесь представлена девятью членами, но их также назначает Президент. По заключениям Совета Правосудия Президент назначает судей судов всех инстанций, прекращает полномочия судьи, дает согласие на его арест, привлечение к уголовной или налагаемой в судебном порядке административной ответственности. Фактически Президент полностью контролирует и направляет кадровую политику в сфере судебной власти, что вряд ли будет способствовать утверждению независимой и правозащитной судебной власти. Одним из предпочтительных способов деконцентрации функций Президента в этой сфере может стать повышение статуса Совета Правосудия: путем обеспечения представительства в нем всех властей на паритетных началах и придания его решениям постановляющего характера. В этом случае усмотрение Президента значительно сузится.

Судебную власть Конституция конструирует на началах внешней специализации (по континентальному образцу): трехинстанционная система судов общей юрисдикции (во главе с Кассационным Судом) и Конституционный Суд. Однако каких-либо функциональнных связей между двумя ветвями судебной власти не предусматривается. В частности, у судов общей юрисдикции нет права возбуждать процедуру конкретного конституционного контроля в Конституционном Суде. Нет права и у Кассационного Суда инициировать процедуру абстрактного конституционного нормоконтроля в Конституционном Суде. А ведь это - весьма важное средство для обеспечения единообразной и правовой судебной практики. Вместо этого Президенту предоставляется посредническая функция между двумя ветвями судебной власти. Так, Совет председателей судов (орган, представляющий суды общей юрисдикции) ходатайствует перед Президентом об обращении в Конституционный Суд для оценки на предмет соответствия Конституции законов и постановлений НС, указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства (Закон "О судопроизводстве", п. 4 ст. 27). Такая посредническая функция явно противоречит разделению властей и весьма опасна для независимости судебной власти, ибо Президент получает возможность определенным образом влиять на правовую позицию судов. Президент, например, настаивая на том или ином толковании нормативного акта (в том числе и своих указов), может не инициировать конституционное судопроизводство. На самом деле это будет означать присвоение им функций

стр. 96


--------------------------------------------------------------------------------

конституционной юстиции. Следовательно, необходимо освободить межсудебные отношения от посреднических "услуг" Президента и создать условия для утверждения сильной правозащитной судебной власти.

Таким образом, одна из главных задач намечающихся конституционных реформ, которые нежелательно откладывать до возникновения серьезных кризисных ситуаций, заключается в том, чтобы путем корректировки статуса Президента добиться такого баланса властей, который будет опираться не на беспристрастный арбитраж Президента, а на реальный механизм сдержек и противовесов и в котором сильная президентская власть будет надлежащим образом контролироваться другими структурами власти.

стр. 97






 

Биографии знаменитых Политология UKАнглийский язык
Биология ПРАВО: межд. BYКультура Украины
Военное дело ПРАВО: теория BYПраво Украины
Вопросы науки Психология BYЭкономика Украины
История Всемирная Религия BYИстория Украины
Компьютерные технологии Спорт BYЛитература Украины
Культура и искусство Технологии и машины RUПраво России
Лингвистика (языки мира) Философия RUКультура России
Любовь и секс Экология Земли RUИстория России
Медицина и здоровье Экономические науки RUЭкономика России
Образование, обучение Разное RUРусская поэзия

 


Вы автор? Нажмите "Добавить работу" и о Ваших разработках узнает вся научная Украина

УЦБ, 2002-2020. Проект работает с 2002 года. Все права защищены (с).
На главную | Разместить рекламу на сайте elib.org.ua (контакты, прайс)