ЦИФРОВАЯ БИБЛИОТЕКА УКРАИНЫ | ELIB.ORG.UA


Новинка! Ukrainian flag (little) LIBRARY.UA - новая Украинская цифровая библиотека!

СПОНСОРЫ РУБРИКИ:


СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ. К ОЦЕНКЕ ЗЕМСКОГО ПОЛОЖЕНИЯ 1890 г.

АвторДАТА ПУБЛИКАЦИИ: 23 марта 2010
АвторОПУБЛИКОВАЛ: Администратор
АвторРУБРИКА: ВОПРОСЫ ПРАВА РОССИИ




Современная ситуация в сфере государственного строительства в России является одной из самых сложных и противоречивых за всю ее историю. Торжественно провозглашенные в 1993 г. принципы конституционного демократического строя, необходимость утверждения которых не подвергается сомнению большинством серьезных политических сил, никак не могут полностью реализоваться на практике. Статьи Конституции 1993 г., посвященные системе местного самоуправления, являются основой для законодательной базы, которая в свою очередь не может быть признана удовлетворительной. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изначально способствовал созданию правового вакуума, возлагая сложнейшие задачи разработки нормативно-правовых актов на уровень субъектов Федерации и отдельных регионов. Излишне говорить и о неизбежных в этом случае качественных характеристиках нормотворчества. Продиктовано это было ложно понимаемой целью скорейшего освобождения от элементов коммунистической системы управления. Свобода не может быть категорией абсолютной. Еще Б.Н. Чичерин писал: "Входя в состав политического организма, свобода подчиняется высшим, господствующим в нем началам. А потому... ее развитие зависит от других элементов государственной жизни: от потребностей власти, порядка, закона, от разнообразных интересов, которыми управляет государство, и от тех условий, среди которых оно живет" (2). Но вновь либеральная идея эмансипации отдельной личности переносится на социум, различные составляющие которого рассматриваются как самодовлеющие, стремящиеся к самоидентификации субъекты. С этой позиции существующая нормативно- правовая база вполне соответствует заявленным целям. Но соотносится ли она с интересами государства, со здравым смыслом, который, заметим, не существует априори, но сам является продуктом критического анализа уже свершившихся событий?

Объем предлагаемой статьи не дает возможности детально проанализировать современное отечественное законодательство по местному самоуправлению, последствия его претворения в жизнь, каковые достаточно очевидны, хотя большинство современных авторов связывает их с катастрофическим положением в российской экономике. Но далеко не всегда производственные факторы являются первопричиной социальных катастроф и политического противостояния. Сошлемся на некоторые исторические примеры и оценки. Противодействие дворянства внутренней политике П.А. Столыпина было вызвано не только и не столько его мероприятиями по проведению аграрной реформы: "Основной и непосредственной причиной дворянской оппозиции столыпинскому курсу оставались его планы местной реформы" (3). По мнению американского ученого Э. Кимбэлла, "конфликт между государством и обществом "покрывал" социальные конфликты, которые, как часто считают, лежат в основе дореволюционной русской политической истории" (4). Поэтому необходимо остановиться еще на ряде исторических фактов, позволяющих, по словам А.Д. Градовского, выяснить, "в какой мере каждое правительство нуждается в самостоятельности местных учреждений и деятельности общества" (5).

В истории государственных институтов земские учреждения, созданные в результате реформы 1864 г., не имели и не имеют аналогов. До сих пор земское самоуправление второй половины XIX-начала XX в. в наибольшей степени приблизилось к искомой модели баланса государства и гражданского общества. Но по мере развития земства изменялись и теоретические представления о его правовой природе. Можно утверждать, что земское Положение 1864 г. в значительной степени основывалось на принципах "общественной" теории самоуправления. К середине XIX в. эта либеральная теория достаточно прочно укрепилась в правовой мысли Запада и рассматривалась общественностью как необходимый


--------------------------------------------------------------------------------

1 Доцент Вятского государственного педагогического университета, кандидат исторических наук.

2 Цит. по: Ведерников В.В., Катаев В.А., Луночкин А.В. Конституционный вопрос в русской либеральной публицистике 60-80-х гг. XIX века. М., 1997. С. 14.

3 Кризис самодержавия в России. М., 1984. С. 463.

4 Кимбэлл Э. Русское гражданское общество и политический кризис в эпоху великих реформ. 1859-1863 // Великие реформы в России, 1856-1874. Сб. статей. М., 1992. С. 278.

5 Градовский А.Д. Собрание сочинений в 9-ти т. Т. IX. СПб., 1904. С. XV.

стр. 104


--------------------------------------------------------------------------------

противовес авторитарным тенденциям. Российское самодержавие, естественно, не могло полностью реализовать эту теорию на практике, но принцип отделения государственных институтов от общественных в исполнении отдельных функций был соблюден. По мнению многих земских деятелей, недостаток созданной системы самоуправления был связан с отсутствием общероссийского земства (парламента). Сторонники этой точки зрения подвергали критике те нормы Положения, которые устанавливали административную зависимость земства от государственных органов или не предусматривали субординарности в самой земской системе. Последнее не было, правда, приемлемо и для консерваторов. Различие лежит в мотивации. Уже в 70-е годы XIX в. земское законодательство начинает подвергаться активной критике со стороны противников последовательных либеральных реформ: "Вся система местного управления не имеет единства основания и разделяет силы... вместо того, чтобы их соединять.., создавая "независимые общественные учреждения", она не создает самоуправления и не обеспечивает начала законности в отправлениях администрации" (6). Критику облегчал факт неспособности многих земств действительно решать свои задачи в рамках, установленных законом. Сохранение земства образца 1864 г. грозило и опасностью быстрого укрепления в нем либеральной оппозиции. Изменения в статусе земства были уже намечены Кахановской комиссией, деятельность которой традиционно положительно оценивалась либеральным общественным мнением: "По предложению Кахановской комиссии земство объявлялось учреждением государственным и ставилось в более тесную связь с другими правительственными учреждениями" (7). Действительно, земства определялись как "установления, использующие возложенные на них обязанности не врозь от правительственных лиц и властей, а в тесной связи с сими последними" (8). Но проект нового Положения, разрабатывавшийся в Министерстве внутренних дел, учитывал необходимость и укрепления сословного начала в земстве, и усиления административного контроля со стороны губернских властей. Противоречивость проекта в настоящее время не вызывает сомнений. Попытка интеграции органов самоуправления в государственную систему сопровождается мерами по созданию преимуществ для дворянского сословия - отмирающей управленческой элиты. Контрреформа 1890 г., как часто именуют новое Положение, не достигла желаемой цели укрепления монархического режима именно по причине самозамыкания дворянской корпорации на своих собственных интересах, выраженных либеральным языком. Если ряд статей нового законодательства и не соответствовал интересам государства, этого нельзя сказать относительно других закрепленных в нем норм. Они отвечали и интересам земского общества, ограничивая произвол губернатора по отношению к постановлениям земских учреждений. Ряд авторов, как дореволюционных, так и современных, указывают на расширение полномочий губернатора в соответствии со ст. 87 Положения 1890 г.: "Помимо наблюдения за законностью земских постановлений, на администрацию возложено наблюдение и за их целесообразностью" (9). Действительно, по этой статье губернатор имел право приостановки постановления земского собрания в случае, если оно "противоречит законам или поставлено с нарушением прав круга ведомства, пределов власти либо порядка действия земских учреждений" (10). Вторая часть цитируемой статьи содержит понятия "общих государственных польз и нужд" и "интересов местного населения". В ст. 9 старого земского Положения есть формулировка "общих государственных польз". В связи с этим можно утверждать, что новая редакция нормы не создает принципиально новых условий для ее применения. "Общие государственные пользы" не могут не подразумевать в части своей и "интересы местного населения", которые никто не может нарушать. Важную гарантию содержит и следующая, 88-я статья, обязывающая губернатора передать дело о приостановке постановления по причине противоречия закону губернскому по земским делам присутствию (с 1892 г. - губернское по земским и городским делам присутствие). Состав присутствия давал некоторые гарантии решения дела в пользу губернатора, так как помимо него туда входили губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий губернской казенной палатой, окружной прокурор и только три представителя городского и земского самоуправления. Но не стоит игнорировать два обстоятельства. Во-первых, предводитель дворянства, как правило, является и председателем губернского земского собрания. Во-вторых, присутствие решает вопрос о законности постановления, что значительно снижает возможность принятия произвольного решения. За губернатором остается право обжаловать не устраивающее его решение присутствия в Министерство внутренних дел, которое не полномочно отменить его в


--------------------------------------------------------------------------------

6 Градовский АД. Указ. соч. С. XXX-XXXI.

7 Корнилов А.А. Из истории вопроса об избирательном праве в земстве. СПб., 1906. С. 53-54.

8 Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия (Политическая реакция 80-х - начала 90-х годов). М., 1970. С. 230.

9 Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX-XIX ст. Исторический очерк. Пг., 1917. С. 115.

10 Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Свод законов Российской империи 1892 г. Т. 2. С. 16.

стр. 105


--------------------------------------------------------------------------------

административном порядке, но только может передать для окончательного разрешения в Сенат. В это же учреждение имело право обращаться по поводу решения присутствия и земское собрание. Данная процедура, на наш взгляд, создавала достаточно противовесов административному произволу. Не менее показателен и механизм принятия окончательного решения по земскому постановлению, приостановленному по соображениям целесообразности. Право рассмотрения такого постановления, принятого уездным земским собранием, передается губернскому собранию. В случае протеста губернатора, равно как и в случае с постановлением собственно губернского земского собрания, дело также передавалось в Министерство внутренних дел. Интересно, что в этом случае от присутствия требовалось принимать не исчерпывающее решение, но только "предварительные соображения". Последними инстанциями становились Государственный совет или Комитет министров. Позже по правительственному проекту, внесенному в 1908 г. в Государственную думу, надзор вообще не касался целесообразности (11). Положение предоставляло земским учреждениям немалые возможности для осуществления своих задач, так как содержало исчерпывающий перечень постановлений, утверждаемых губернатором или министром внутренних дел (ст. 82 и 83) (12). Ни одно из них не имеет принципиально важного значения для функционирования органов самоуправления. Наиболее важными представляются решения земств о разделении некоторых объектов управления на губернские и уездные, а также решение вопроса о переложении натуральных повинностей в денежные. Постановления, не требовавшие санкции губернатора, приводились в действие, если последний не приостанавливал их в течение двух недель. Механизм контроля, предусмотренный в Положении 1890 г., был шагом вперед по сравнению с предшествующим законодательством, так как создавал определенные, далеко не абсолютные гарантии для обеих сторон: земских и государственных органов. Практически ничем не ограничивался круг лиц (должностных и частных, физических и юридических), имевших право обращаться в земское собрание с предложениями, представлениями и просьбами. Допускалось и обжалование постановлений земских собраний, нарушающих закон, частными лицами (13).

Необходимо вместе с этим признать, что существенным препятствием на пути повышения эффективности земской деятельности стало отстранение от выборов некоторых категорий граждан. Новые требования предусматривали, в частности, владение имуществом на сумму не менее чем в 15 тыс. рублей. При этом учитывались и интересы мелких владельцев (десятая часть полного ценза), допускаемых к предварительным выборам. Объяснения относительно новой нормы могут быть самые различные. С одной стороны, это действительно попытка уменьшить в земстве влияние нарождающейся буржуазии, потенциально опасной для дворянства. Но частично приемлемо и другое объяснение. Как известно, земства были лишены права производить обложение с оборота. Так называемые "оборотники" активно участвовали в земской деятельности, но основное бремя земских налогов лежало на владельцах недвижимого имущества. Теперь владельцам предприятий с любым оборотом для сохранения своего присутствия и влияния в земстве было невыгодно преуменьшать при оценке стоимость своего имущества. Лишение права голоса владельцев гильдейских свидетельств тоже трудно расценить как антидемократическое. Принадлежность к гильдии не являлась единственным материальным основанием для участия в выборах. Характерно, что предусматривалась и возможность участия в работе органов самоуправления без требуемого ценза. В качестве примера может быть приведена ст. 22, устанавливающая институт представительства от юридических лиц. Не выглядит неправомерным и включение в состав гласных представителей от некоторых государственных ведомств и церкви. Интересы государственных органов и различных служб не всегда могут быть учтены в работе местных представительных органов - они требуют особых гарантий. Не надо преувеличивать и степень заинтересованности местного сообщества в деятельности земских учреждений на рубеже веков. Абсентеизм был в то время очень распространенным явлением. Именно по этой причине в ст. 74 предусматривалось участие в работе земского собрания хотя бы половины гласных. В некоторых губерниях (как, например, Вятской) распространенным явлением становится назначение председателей и членов управ, что один из губернаторов Ф.Ф. Трепов считал положительным явлением. Ведь именно в его бытность первым должностным лицом губернии разворачивает энергичную деятельность председатель губернской земской управы А.П. Батуев, известный своими либеральными убеждениями. Стеснение выборов по прежней третьей курии, формально теперь не существовавшей, не означало прямого административного назначения гласных от крестьян губернатором. Назначение производилось из числа кандидатов


--------------------------------------------------------------------------------

11 См.: Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., [б.г.] С. 112.

12 См.: Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Свод законов Российской империи 1892 г. Т. 2. С. 17.

13 См.: Систематический свод указов Правительствующего Сената, последовавших по земским делам / Сост. Н.И. Кузнецов. Воронеж, 1915. Т. IX. С. 37-38.

стр. 106


--------------------------------------------------------------------------------

отобранных волостными сходами. В ст. 54 нет достаточных оснований для того, чтобы полностью заблокировать представительство от крестьян и не утвердить положенный комплект гласных. Не останавливаясь специально на новой избирательной системе и порядке формирования земских органов, отметим, что Положение 1890 г. хотя и ухудшало некоторые изначальные условия представительства, но не меняло их кардинально. Необходимо только четко разграничивать изменения, связанные с попыткой усилить сословный характер земства и стремлением ввести земство в круг государственных установлений. С последним связано и присвоение статуса государственных служащих председателю земского собрания, председателю и членам земской управы.

Земское Положение 1890 г. и связанные с ним последующие узаконения объективно создавали основу для проведения новой реформы местного самоуправления. Проекты этой реформы начинают разрабатываться Министерством внутренних дел в конце 90-х годов XIX в., работа продолжается и в последующий период, при правительстве П.А. Столыпина. Многие исследователи, изучавшие развитие земского самоуправления, негативно относились и к узаконениям 80-90-х годов, и к проектам, которые никогда не были осуществлены. Критикуя самодержавие за пренебрежение законами, за политические притеснения и произвол, они сами становились и становятся пленниками целесообразности и правового релятивизма. Стремление к реализации естественных прав без учета социокультурных условий бытия приводило к противоположному результату. Дискуссии о характере земских учреждений имели для них не научно-теоретическое, но исключительно практическое значение. Земство рассматривалось не как звено системы государственного управления, нацеленное на разрешение социальных задач местного сообщества, а как политическая трибуна, как приготовление ко "всероссийскому земству". При такой ценностной ориентации утрачивается сам смысл исследований о месте и роли земства в государстве и обществе. Не доживший до 1890 г. А.Д. Градовский предупреждал, что "...нельзя оценивать достоинства земских учреждений... с точки зрения развития или упадка революционных стремлений в незначительной части общества" (14). Целесообразно было и впоследствии, в годы Советской власти, сделать историю земства историей земского либерализма и эволюции социального состава. Изменения в земском законодательстве квалифицировались как реакционные, сдерживающие развитие земства, но бурная земская деятельность в 90-е годы требовала объяснения: "...Начинает намечаться оживление земской деятельности, причина которого безусловно лежит не в реакционном законодательстве, а вне его..." (15) При таком подходе полностью игнорируется роль права как инструмента социально-политического и экономического развития. В конце века нынешнего земское самоуправление вновь начинает вызывать повышенный интерес, прежде всего у публицистов. Апология земства, преувеличение его действительной роли дополняются негативными оценками деятельности правительства по упорядочению, совершенствованию системы правового регулирования деятельности земства. Политическая подоплека происходящего очевидна. Демонтаж централизованной системы государственного управления, происходящий по теоретическим клише начала века, должен иметь идеологическое обоснование, имитировать осмысление исторического опыта. Но земство не может подменить государство, она является лишь органичным элементом его общей конструкции: "Имущественная правоспособность местных обществ дает им самостоятельность в отношении к государству, но не устанавливает самоуправления. Они могут быть его субъектами лишь настолько, насколько государство возлагает на них осуществление своих функций" (16). Даже краткий анализ земской контрреформы дает возможность по-новому взглянуть на историю земства. Историю эту, и прежде всего развитие нормативно- правовой базы самоуправления, пора рассматривать не с позиций субъективной целесообразности, но с позиций объективной очевидности.


--------------------------------------------------------------------------------

14 Градовский АД. Указ. соч. С. LXXXII.

15 Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968. С.164.

16 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1913. С. 499.

стр. 107






 

Биографии знаменитых Политология UKАнглийский язык
Биология ПРАВО: межд. BYКультура Украины
Военное дело ПРАВО: теория BYПраво Украины
Вопросы науки Психология BYЭкономика Украины
История Всемирная Религия BYИстория Украины
Компьютерные технологии Спорт BYЛитература Украины
Культура и искусство Технологии и машины RUПраво России
Лингвистика (языки мира) Философия RUКультура России
Любовь и секс Экология Земли RUИстория России
Медицина и здоровье Экономические науки RUЭкономика России
Образование, обучение Разное RUРусская поэзия

 


Вы автор? Нажмите "Добавить работу" и о Ваших разработках узнает вся научная Украина

УЦБ, 2002-2017. Проект работает с 2002 года. Все права защищены (с).
На главную | Статистика последних публикаций